15. NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Những yếu tố khách quan

• Vấn đề quyết định: Hành chính là phục vụ nhân dân, là hoạt động diễn ra liên tục thường xuyên. Sự không hài lòng, thoả mãn của xã hội đối với hành chính luôn tồn tại. Nhưng hành chính không thể đáp ứng tất cả. Vấn đề trong quản lý hành chính là những dấu hiệu khó khăn nhận được từ môi trường của các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, việc xác định vấn đề quyết định là một việc phức tạp đối với các nhà hành chính bởi một số lý do sau. Thứ nhất, những khó khăn từ môi trường không phải lúc nào cũng nhận thức một cách rõ ràng. Có thể do sự không xác định rõ ràng giữa hai khái niệm “hiện tượng” và “vấn đề”. Một hoặc một loạt các hiện tượng có thể trở thành vấn đề và các nhà hành chính cần phải giải quyết nhưng cũng có thể trở thành vấn đề và các nhà hành chính cần phải giải quyết nhưng cũng có thể một loạt các hiện tượng không đưa đến một vấn đề nào cả. Thứ hai, việc xác định vấn đề trong hành chính thường có sự tham gia của nhiều người, và nếu không có sự nhất trí chung trong việc xác định vấn đề thì vấn đề cần giải quyết rất khó được lựa chọn. Thứ ba, tính đa dạng và phức tạp của vấn đề quyết định cũng là một khó khăn cho các nhà hành chính trong việc xác định mục tiêu quyết định và các phương án để giải quyết vấn đề.

Đối với những quyết định lập quy (quyết định trong chương trình kế hoạch ban hành), mặc dù trình tự, thủ tục ban hành quyết định mới đóng vai trò quan trọng (tức là làm thể nào để nhận biết được “vấn đề” mà hành chính cần phải giải quyết). Nếu như “vấn đề” không được xác định đúng, chính xác thì không thể có quyết định đúng.

• Yếu tố thẩm quyền: nhà hành chính chỉ có thể ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước để giải quyết vấn đề khi vấn đề đó thuộc phạm vi thẩm quyền của nhà hành chính. Tuy nhiên, do tính chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước phức tạp, liên quan tới nhiều cấp, nhiều ngành, do đó trong quá trình quản lý hành chính nhà nước có những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết của nhiều chủ đề. Nếu sự phân định thẩm quyền không rõ sẽ dẫn tới việc ban hành quyết định chồng chéo, mâu thuẫn.
• Yếu tố nguồn lực: nhà hành chính chỉ có thể ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước để giải quyết vấn đề khi có đầy đủ các nguồn lực để thực hiện quyết định như đội ngũ cán bộ công chức, cơ sở vật chất kỹ thuật, hệ thống xử lý thông tin. Nếu không có nguồn lực để giải quyết thì ban hành quyết định chỉ là sự lãng phí.
• Yếu tố thông tin: thông tin về vấn đề cần giải quyết và thông tin có liên quan đến giải quyết vấn đề ảnh hưởng rất lớn đến xây dựng quyết định. Và hạn chế thông tin cũng là một vấn đề làm cản trở quá trình ra quyết định hợp lý.
• Yếu tố chính trị: việc lựa chọn phương án quyết định để giải quyết vấn đề chịu ảnh hưởng nhất định bởi các quyết định chính trị của Đảng cầm quyền, của công luận và các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội.
• Yếu tố pháp lý: nhiều loại thủ tục hành chính cản trở việc xác định mục tiêu và phương án giải quyết vấn đề. Nhiều loại thủ tục hành chính nhà nước không phải do cơ quan hành chính nhà nước thiết lập mà do các nhà lập pháo thiết lập. Các loại thủ tục theo hình thức này thường thiếu tính linh hoạt, sẽ dẫn tới tình trạng quan liêu trong quyết định quản lý hành chính nhà nước.

2. Những yếu tố chủ quan

• Năng lực của người ra quyết định, tác phong của người ra quyết định: mỗi nhà quản lý có những kiến thức, kinh nghiệm, tác phong quản lý riêng. Những phẩm chất đó quy định cách tiếp cận, lối tư duy, việc xác định các tiêu chí, trong số cho từng tiêu chí và phương pháp ra quyết định.

Động cơ của người ra quyết định: các quyết định luôn mang tính chủ quan do quyết định hành chính được làm bởi các cơ quan hành chính – nhân danh công quyền nhưng lại do con người thực hiện. Con người không phải do nhà nước sinh ra từ xã hội chuyển vào Nhà nước. Do đó, khi ban hnàh quyết định, họ sẽ cố gắng đem lại lợi ích cho bản thân mình hoặc nhóm lợi ích mà mình đại diện. Chính vì thế, quyết định quản lý hành chính nhà nước nhiều khi không thoả mãn được lợi ích chung.

Để làm rõ hơn các yêu tố ảnh hưởng đến việc ra quyết định quản lý hành chính, chúng ta có thể xem xét các yếu tố tạo nên Mô hình hợp lý của quá trình ra quyết định:

3) Mô hình hợp lý của quá trình ra quyết định:

Ra QUYẾT ĐỊNH theo mô hình hợp lý cũng đã được đề cập đến trong lý thuyết ban hành QUYẾT ĐỊNH . Trên nguyên tắc, mô hình này gồm:

- Xác định vấn đề.

- Xác định hệ thống mục tiêu và sắp xếp theo thứ tự mục tiêu, tầm quan trọng.

- Xác định các cách thức, công cụ và phương thức để đạt được mục tiêu.

- Đánh giá chi phí kết quả.

- Lựa chọn sự kết hợp của các tiêu chí để đạt được mục tiêu.

Áp dụng mô hình hợp lý trong QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH có nhiều khó khăn hơn so với QUYẾT ĐỊNH của các tổ chức khác. Những khó khăn cần quan tâm trong quá trình ra QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH là:

- Tính nhiều mặt của vấn đề, mục tiêu và biện pháp để đạt được mục tiêu.

- Thiếu thông tin về các vấn đề quan tâm.

- Nhu cầu nhân sự, cam kết và năng lực của tổ chức hành chính.

- Mối quan hệ đa dạng và phức tạp của hành chính với hành pháp, lập pháp và tư pháp.

- Hành vi, cách ứng xử của các nhà HÀNH CHÍNH khi sử dụng quyền lực công.

a/ Tính phức tạp của các vấn đề, mục tiêu và sự cam kết của các QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH :

Trong quản lý HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC, vấn đề đề cập và mục tiêu vạch ra có thể khác nhau từ nhiều khía cạnh. Một sự cam kết của các cơ quan HÀNH CHÍNH cũng có thể được xem là dấu hiệu để loại bỏ việc xác định mục tiêu của QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH . Sự phân tích các khả năng để xác định vấn đề cũng có thể bị lu mờ bởi sự khác nhau trong tư duy. Một vấn đề chính là những dấu hiệu khó khăn nhận được từ môi trường của các cơ quan HÀNH CHÍNH . Trên thực tế, những khó khăn đó thường không phải luôn được chuyển tải trực tiếp đến cho các nhà HÀNH CHÍNH do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có cả những nguyên nhân thuộc về thể chế, cũng có những nguyên nhân thuộc về hành vi.

Khi xác định mục tiêu cũng như chính sách để giải quyết vấn đề, nhiều nhà hành chính phải tính đến khả năng của cơ quan HÀNH CHÍNH . Căn cứ vào khả năng thực tế để xác định mục tiêu từng phần, không mang tính trọn gói trong giải quyết vấn đề.

Mục tiêu được xác định là hình ảnh tương lai của tổ chức hành chính được hình thành trong các nhà hành chính. Tuy nhiên, vấn đề này lại không chỉ tự nhà hành chính QUYẾT ĐỊNH . Những thủ tục, thể chế có thể ngăn cản một sự thay đổi cần thiết cho việc thực hiện QUYẾT ĐỊNH trong tương lai. Điều đó cũng có nghĩa là hạn chế việc xác định mục tiêu của QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH .

Trong nhiều trường hợp, các QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH tác động cả đến những người bên trong các cơ quan HÀNH CHÍNH và những người bên ngoài. Do đó, khi lựa chọn mục tiêu cũng phải chú ý đến vấn đề này. Nếu bỏ qua tính khách quan này, chỉ căn cứ vào chủ quan có thể không xác định được đúng và hợp lý, khả thi mục tiêu của QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH .

b/ Hạn chế về thông tin để ra QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH :

QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH phải được lựa chọn một cách hợp lý. Nhưng có nhiều yếu tố, trong đó thiếu thông tin sẽ cản trở việc ra QUYẾT ĐỊNH hợp lý. Việc thiếu thông tin do nhiều lý do khác nhau.

Trước hết, do chi phí để quy tụ tất cả những ai quan tâm xác định vấn đề và mục tiêu.

Hai là, do chi phí thời gian cho việc đánh giá, xem xét và lựa chọn các loại phương án cần thiết để QUYẾT ĐỊNH . Thông thường do có quá nhiều nhóm lợi ích có liên quan nên các cuộc họp thường kéo dài, nhiều lần và không đi đến kết quả mong muốn. Nhiều trường hợp không thoả thuận được lợi thế và hạn chế của QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH được đưa ra nên cách thức để giải quyết vấn đề không xác định được chính xác.

Ba là, do các nhà HÀNH CHÍNH không muốn bỏ mất nhiều cơ hội khác khi dành nhiều thời gian cho một quyết định cụ thể. Họ phải đưa ra nhiều quyết định khác nhau trên nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực được học đặt cho một trọng số.

Bốn là, do thành viên của các cơ quan HÀNH CHÍNH có thể thờ ơ với việc thu thập thông tin về QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH , khi cần ra QUYẾT ĐỊNH lại không đủ điều kiện để tìm kiếm nó. Cần đưa ra QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH nhưng lại thiếu thông tin về chính vấn đề đó.

Năm là, do không áp dụng những kỹ thuật dự đoán, dự báo và không cung cấp đầy đủ kinh phí cần thiết cho hoạt động này. Duy ý chí tồn tại trong cơ quan NHÀ NƯỚC  nói chung và hành chính dẫn đến các nhà hành chính thường thừa nhận xu hướng đã được nói đến trong những cuộc dự báo trước đó. Việc lặp lại và đưa ra các QUYẾT ĐỊNH mang tính chất “gia tăng” thể hiện việc thiếu thông tin cần thiết trong quá trình QUYẾT ĐỊNH .

Sáu là, do nhiều báo cáo của các nhà chính trị, hành chính quá phức tạp và làm cho các nhà hành chính khó có thể tìm thấy trong đó những thông tin cần thiết cho QUYẾT ĐỊNH nếu như không có những khoản kinh phí và thời gian để xử lý.

Bảy là,do năng lực của các nhà hành chính hạn chế trong việc tiếp cận đến thông tin và xử lý thông tin. Nhiều công nghệ hiện đạo có thể cho phép họ tiếp cận đến thông tin, nhưng năng lực hạn chế và do đó dã để mất cơ hội thông tin.

c/ Đòi hỏi, cam kết, ngăn chăn và sự không thích ứng của các nhà HÀNH CHÍNH trong quá trình ra QUYẾT ĐỊNH .

Cơ quan HÀNH CHÍNH gồm nhiều thành viên được tập hợp trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Trong quá trình lựa chọn vấn đề và xác định mục tiêu, trong không ít trường hợp ý chí cá nhân của từng thành viên len lỏi vào quá trình QUYẾT ĐỊNH . Họ có thể đại diện cho những nhóm lợi ích khác nhau và do đó có thể có những nhu cầu, cam kết và những cản trở nhất định đối với cam kết của nhiều nhóm khác. Nếu thể chế HÀNH CHÍNH không có đủ cách thức để loại trừ những nhân tố đó thì khó có thể làm cho QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH hợp lý.

Mỗi thành viên của cơ quan HÀNH CHÍNH có những giá trị và hành vi ứng xử riêng và từ đó cũng có thể đưa ra những áp lực, đòi hỏi đối với tổ chức và môi trường trong đó hành chính hoạt động. Điều đó tác động mạnh đến việc thiết lập các mục tiêu của chính sách được đưa ra.

Một khía cạnh khách mang tính tích cực cũng cần được quan tâm là việc xác định những mục tiêu, nhu cầu đòi hỏi từ từng nhà hành chính có thể xuất phát từ kỹ năng, kiến thức của họ có được thông qua đào tạo, bồi dưỡng và tích luỹ để tạo nên chuẩn mực hợp lý của tư duy. Mặt khác, việc trải qua nhiều trường, lớp đào tạo, bồi dưỡng sẽ làm cho các yêu cầu, đòi hỏi cũng khác nhau. Điều này làm cho các QUYẾT ĐỊNH hành chính cần sự hợp tác nhiều hơn so với các loại QUYẾT ĐỊNH khác. Nếu thiếu sự hợp tác, thì QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH sẽ nghiêng về một phía, một nhóm.

d/ Tổ chức đơn vị hành chính và quan hệ giữa lập pháp và hành pháp.

Tổ chức các đơn vị hành chính cũng là yếu tố cản trở tính hợp lý của QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH . Một số nội dung chủ yếu cần chú ý:

- Nhu cầu của các nhà HÀNH CHÍNH trao đổi với các nhà lập pháp và hành pháp bị cản trở bởi chính cơ chế phân chia quyền lực.

- Sự kiểm soát của các nhà HÀNH CHÍNH đối với cấp dưới thiếu rõ ràng và nhiều trường hợp không có hiệu lực theo nghĩa “phép vua thua lệ làng”

- Tệ quan liêu và thủ tục hành chính bị quy tắc hoá làm cản trở việc lựa chọn QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH .

- Mâu thuẫn giữa HÀNH CHÍNH chỉ huy và hành chính tác nghiệp.

đ/ Những hành vi tiêu cực của các nhà HÀNH CHÍNH

Những hành vi tiêu cực trong nhiều trường hợp được coi như là những hành vi cản trở các hoạt động giao tiếp cần thiết trong quá trình QUYẾT ĐỊNH . Họ tìm mọi cách để ngăn cản sự giao tiếp cần thiết của các thành viên trong tổ chức, họ ngăn cản việc đưa ra những quyết định hợp lý và những sự điều chỉnh thích ứng. Bản chất của vấn đề quyền lực công trao cho họ và mục tiêu cá nhân có thể càng làm cho vấn đề này trầm trọng thêm.

Mức độ biểu hiện của hành vi tiêu cực của các nhà hành chính khác nhau.

Mức độ xẩy ra những hành vi tiêu cực cản trở có thể khác nhau trong hệ thống thứ bậc. Nghiên cứu của các nhà tâm lý và xã hội học chỉ ra rằng những hành vi tiêu cực đó có thể tạo ra những sự căng thẳng trong tổ chức. Hành vi tiêu cực xẩy ra ở cấp càng cao càng dễ gây căng thẳng nhiều hơn so với cấp thấp hơn.

Một số nhàh nghiên cứu hành chính cho rằng, hành vi tiêu cực trong hành chính đã trở thành vấn đề đáng quan tâm và họ cho đó là một căn bệnh, hình như nó đang trở thành “bình thường” trong các cơ quan hành chính. Điều đó đòi hỏi phải có những quy chế cụ thể và nghiêm minh để xử lý hành vi ấy.

Ra QUYẾT ĐỊNH trong tổ chức lớn như HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC là một trong những vấn đề rất phức tap, nên khó tạo ra được những mô hình hợp lý, đạt kết quả hơn như khu vực tư. Mục tiêu của các nhà hành chính trong xu thế chung là nghiên cứu những hạn chế của mình trong quy trình quyết định hành chính, áp dụng những thành công của khu vực tư trong ban hành QUYẾT ĐỊNH để nâng cao hiệu quả của các QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH . Tuy nhiên một vấn đề mang tính bản chất cần chú ý là QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH được làm bởi các cơ quan HÀNH CHÍNH , nhân danh công quyền nhưng lại do con người thực hiện. Con người này không phải do NHÀ NƯỚC  sinh ra mà từ xã hội chuyển vào NHÀ NƯỚC . Điều đó làm cho các QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH mang ý nghĩa phức tạp hơn các quyết định của khu vực tư.