6. Đánh giá khung pháp lý Việt Nam hiện hành về cưỡng chế hành chính nhà nước.

6. Đánh giá khung pháp lý Việt Nam hiện hành về cưỡng chế hành chính nhà nước.

Để tác động tới các quan hệ xã hội, hành vi của các đối tượng bị quản lý, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng nhiều biện pháp, cách thức khác nhau. Việc sử dụng các biện pháp mang tính thuyết phục hay cưỡng chế tuỳ thuộc vào bản chất, tính xã hội của Nhà nước. Trong các kiểu nhà nước như: chủ nô, phong kiến, tư sản để bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, các nhà nước đó chủ yếu sử dụng các biện pháp cưỡng chế, biện pháp thuyết phục đặt xuống hàng thứ yếu. Trong điều kiện chủ nghĩa xã hội, nhà nước là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, mọi hoạt động của bộ máy nhà nước phục vụ cho lợi ích của nhân dân, không vì bất kỳ mục đích tự thân nào, do đó, biện pháp thuyết phục là biện pháp chủ yếu được sử dụng nhằm thực hiện những nhiệm vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. ở nước ta, pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân, vì vậy, được tuyệt đại đa số nhân dân tuân thủ một cách tự giác.

Thu hút đông đảo quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước và xã hội, phát huy tính tích cực chính trị, sự sáng tạo của quần chúng trong cách mạng là vấn đề luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Sự quan tâm đó thể hiện trong nhiều văn kiện của Đảng, đặc biệt là trong Hiến pháp 1992 (Điều 53). Kế thừa và phát huy quan điểm của V.I. Lênin: nhà nước vững mạnh bởi ý thức giác ngộ của quần chúng chứ không phải bởi sự tăng cường đàn áp của bộ máy chuyên chính như quân đội và cảnh sát của nhà nước đó, Đảng ta đã khái quát thành quan điểm: cách mạng là sự nghiệp của quần chúng, dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Do đó, bằng hoạt động tuyên truyền, giáo dục, khơi dậy lòng yêu nước và truyền thống cách mạng của nhân dân ta, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, chúng ta đã giành được thắng lợi vẻ vang trong hai cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ chống giặc ngoại xâm, bảo vệ Tổ quốc. Ngày nay, trong công cuộc đổi mới, nhiều chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được nhân dân tự giác thực hiện.

Như vậy, thuyết phục là hoạt động do các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội tiến hành, thông qua tuyên truyền, giáo dục, giải thích, hướng dẫn, nêu gương, nhằm tạo ra ý thức về lối sống cộng đồng, ý thức pháp luật của mỗi công dân, tạo ra thói quen sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, thu hút công dân tham gia giải quyết các công việc của nhà nước và xã hội, phát huy lòng nhiệt tình, tính sáng tạo của mọi công dân, tích cực đấu tranh chống vi phạm pháp luật và tội phạm... Thuyết phục có vai trò rất to lớn để nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, tăng cường củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. Nhà nước vững mạnh chính bởi ý thức giác ngộ của quần chúng chứ không chỉ do tăng cường các biện pháp cưỡng chế, bắt buộc.

Chúng ta mới vừa thoát khỏi cuộc chiến tranh lâu dài, bước vào xây dựng cuộc sống mới, cơ chế cũ chưa mất, cơ chế mới chưa hình thành ổn định và phát triển, đời sống xã hội còn nhiều khó khăn, do đó trong xã hội tồn tại những nhân tố xã hội chủ nghĩa và cả những nhân tố chưa phải là xã hội chủ nghĩa, còn nhiều nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật, cộng với ý thức pháp luật chưa cao trong một bộ phận lớn của dân cư; trình độ, ý thức pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước chưa đáp ứng được nhu cầu đòi hỏi ngày càng cao trong quản lý hành chính nhà nước, vì vậy, công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt. Nhưng sẽ là sai lầm nếu cho rằng trong quản lý hành chính nhà nước và xã hội chỉ cần các biện pháp thuyết phục. Bởi vì, trong xã hội còn tồn tại tội phạm, vi phạm pháp luật, còn sự chống đối, phá hoại của các thế lực phản động trong và ngoài nước nhằm phá hoại trật tự quản lý hành chính nhà nước và an ninh quốc gia, an toàn xã hội. Vì vậy, phải kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước. V.I.Lênin đã chỉ ra rằng: "Trước hết phải thuyết phục và sau đó mới cưỡng bức, dù thế nào đi nữa thì trước hết chúng ta cũng phải thuyết phục rồi mới cưỡng chế".

Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế là cần thiết đối với những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật, gây rối trật tự trị an, có thái độ chống đối lại chính quyền nhân dân, không chấp hành đường lối, chủ trương và pháp luật của nhà nước. Trong các trường hợp đó, việc áp dụng cưỡng chế không trái với nguyên tắc nhân đạo và dân chủ của Nhà nước ta, trái lại, nó được thực hiện vì lợi ích chung của nhân dân, xã hội, nhà nước, trong đó có cả lợi ích cá nhân. Không áp dụng cưỡng chế, hay coi nhẹ nó cũng có nghĩa là buông nhẹ kỷ cương dẫn tới tình trạng vô Chính phủ, vô kỷ luật trong xã hội và trong bộ máy nhà nước. Ngược lại, quá nhấn mạnh đến cưỡng chế sẽ dẫn đến độc đoán, chuyên quyền, trái với bản chất nhà nước của nhân dân, do dân và vì dân. Vì vậy, kết hợp thuyết phục và cưỡng chế một cách hợp lý sẽ có tác dụng to lớn đối với việc thực hiện tốt nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước.

Kinh nghiệm quản lý hành chính nhà nước trong nhiều năm qua chỉ rõ những sai lầm duy ý chí trong lĩnh vực quản lý kinh tế, tư tưởng nóng vội trong việc xoá bỏ các thành phần kinh tế bằng các biện pháp hành chính, cũng như quá chú ý đến phương thức quản lý nền kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính không đánh giá đầy đủ, khách quan, coi nhẹ các biện pháp khuyến khích kinh tế và sử dụng các đòn bẩy kinh tế đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng, xáo trộn nền kinh tế quốc dân, làm suy yếu sức sản xuất, gây ra những tiêu cực trong xã hội, dẫn tới sự khủng hoảng kinh tế.

Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, việc áp dụng cưỡng chế cũng chưa đảm bảo được nguyên tắc bình đẳng của công dân trước pháp luật. Một số cán bộ, công chức nhà nước vi phạm pháp luật, thoái hoá, biến chất, tham nhũng vẫn chưa được xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật. Điều đó gây ảnh hưởng xấu đến kỷ cương xã hội nói chung, pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước nói riêng.

Như vậy, việc kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế là yêu cầu đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội và nhà nước. Tuỳ thuộc vào môi trường hoàn cảnh chính trị, kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn, mỗi loại biện pháp có một ý nghĩa, vai trò nhất định. Vì vậy, cần phải kết hợp một cách hài hoà giữa các biện pháp đó là một nghệ thuật trong quản lý.

Xét ở góc độ pháp lý, cưỡng chế hành chính là một thuộc tính của quyền lực nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đồng thời buộc mọi thành viên của xã hội phải chấp hành vô điều kiện. Như vậy, trong mỗi quy phạm pháp luật đã chứa đựng sẵn sự cưỡng chế của Nhà nước, và khả năng này sẽ trở thành hiện thực khi có các sự kiện pháp lý, có những vi phạm pháp luật.

Cưỡng chế nhà nước được áp dụng vì lợi ích của Nhà nước, xã hội và công dân, do các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền nhân danh, đại diện cho quyền lực nhà nước áp dụng. Như vậy, cưỡng chế nhà nước mang tính giai cấp và xã hội, là một thuộc tính vốn có của Nhà nước, còn Nhà nước thì còn các biện pháp cưỡng chế mang tính nhà nước.

Cưỡng chế hành chính là một dạng cưỡng chế nhà nước, là tổng hợp các biện pháp mà Nhà nước (thông qua cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền) áp dụng để tác động lên tâm lý, tư tưởng, tình cảm và hành vi của công dân, nhân viên nhà nước, người có chức vụ, tác động tới hoạt động, hành vi của cơ quan, tổ chức nhà nước, xã hội, tổ chức kinh tế buộc họ thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật, đảm bảo pháp chế, trật tự trong quản lý hành chính nhà nước và xử lý trách nhiệm cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật.

Sự tồn tại khách quan của cưỡng chế nhà nước đòi hỏi phải có một hệ thống các cơ quan chức năng để thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Đó là các cơ quan xét xử, các viện kiểm sát.

Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra được pháp luật quy định tại những cơ quan có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế nhà nước, ví dụ Uỷ ban nhân dân các cấp, cơ quan hải quan, kiểm lâm, thuế vụ, công an, v.v... Hệ thống các cơ quan này đảm bảo cho các quy định của Luật hành chính được áp dụng và nghiêm chỉnh chấp hành. Thẩm quyền của mỗi loại cơ quan nhà nước nói trên được quy định chặt chẽ trong các văn bản pháp luật.

Trong thực tiễn quản lý, đôi khi phát sinh những sự kiện pháp lý hoặc những tình huống bất ngờ đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cần có những biện pháp khẩn cấp để khắc phục hậu quả, ngăn chặn những khả năng vi phạm pháp luật, hoặc khôi phục lại những thiệt hại xảy ra. Vì mục đích đó, các cơ quan hành chính nhà nước được quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thiết lập lại trật tự và xử lý các tình huống bất ngờ đã xảy ra. Theo quy định của Luật hành chính chúng được coi là những biện pháp cưỡng chế hành chính. Ví dụ, khi có thiên tai, bão lụt, hoả hoạn, dịch bệnh, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (công an, Uỷ ban nhân dân) có quyền yêu cầu công dân, các tổ chức xã hội phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định, hoặc phải rời khỏi nơi đang xảy ra nguy hiểm.

Đặc điểm của cưỡng chế hành chính: Cưỡng chế hành chính do cơ quan quản lý HCNN áp dụng; Chủ thể có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính và chủ thể bị áp dụng cưỡng chế hành chính không nằm trong quan hệ trực thuộc trên dưới về tổ chức, mà chỉ có quan hệ kiểm tra, giám sát; Cưỡng chế hành chính là sự cưỡng bức, bắt buộc công dân hay tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý được quy định bởi pháp luật hành chính và nằm ngoài phạm vi nội bộ của cơ quan, ngành; Cưỡng chế hành chính được áp dụng theo trình tự do các quy phạm thủ tục của Luật hành chính quy định; Cưỡng chế hành chính được áp dụng nhằm: ngăn ngừa những vi phạm pháp luật, trừng phạt người vi phạm theo trình tự xử lý hành chính, đảm bảo trật tự trong các trường hợp khẩn cấp khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật.

 - Việc áp dụng cưỡng chế hành chính nằm ngoài trình tự xét xử của toà án, chủ yếu do cơ quan quản lý hành chính nhà nước áp dụng (công an, kiểm lâm, thuế vụ...). - Theo nghĩa rộng, cưỡng chế hành chính còn bao gồm cả việc áp dụng các chế tài kỷ luật đối với các cán bộ, công chức nhà nước do người có thẩm quyền áp dụng đối với những vi phạm kỷ luật hay vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ. Tuy vậy, do tính chất đặc thù của các quan hệ công vụ nhà nước, các chế tài kỷ luật và trình tự áp dụng chúng, mối quan hệ công tác giữa người có thẩm quyền xử lý kỷ luật với người vi phạm kỷ luật nhà nước mà dạng cưỡng chế này được coi như một chế định độc lập và được xem xét riêng trong phần công vụ nhà nước. Nghĩa là, không phải bất kỳ mọi biện pháp cưỡng chế ngoài phạm vi cưỡng chế toà án cũng được coi là cưỡng chế hành chính. Theo nghĩa hẹp, cưỡng chế hành chính không bao hàm cưỡng chế kỷ luật và khác với cưỡng chế kỷ luật ở chế tài, trình tự áp dụng, mối quan hệ giữa người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế và người bị cưỡng chế. - Nét đặc trưng của cưỡng chế hành chính (nếu so với cưỡng chế kỷ luật) là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính và cá nhân hay tổ chức bị áp dụng cưỡng chế không nằm trong quan hệ trực thuộc trên dưới về tổ chức, mà chỉ có quan hệ kiểm tra, giám sát.

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (năm 2002) quy định rõ những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính gồm: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, huyện, quận, thị xã, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Trưởng Công an phường; Trưởng công an cấp huyện; Trưởng phòng cảnh sát giao thông trật tự, Trưởng phòng cảnh sát hình sự, Trưởng phòng cảnh sát kinh tế, Trưởng phòng cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Trưởng phòng cảnh sát quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của công an cấp tỉnh; thủ trưởng đơn vị cảnh sát đặc nhiệm ở Trung ương, thủ trưởng đơn vị cảnh sát cơ động từ cấp đại đội trở lên hoạt động có tính độc lập; Chỉ huy trưởng Trạm công an cửa khẩu; Hạt trưởng hạt kiểm lâm; Trưởng Hải quan cửa khẩu; Đội trưởng Đội quản lý thị trường; Chỉ huy trưởng Tiểu khu biên phòng; Chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng, Trưởng đồn biên phòng và thủ trưởng đơn vị bộ đội biên phòng đóng ở biên giới, hải đảo; Thanh tra nhà nước chuyên ngành; người chỉ huy máy bay, tàu biển, khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảnh, cảnh sát biên Đội nghiệp vụ Cảnh sát biển; Hải đội trưởng Hải đội cảnh sát biển; Hải đoàn trưởng Hải đoàn cảnh sát biển; Cục trưởng Cục cảnh sát biển; Giám đốc Cảng vụ hàng hải; Giám đốc Vụ thuỷ nội địa; Giám đốc Cảng vụ hàng không.

- Chỉ những cơ quan quản lý hành chính nhà nước, người có chức vụ được pháp luật quy định có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng cưỡng chế hành chính mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế. Nghĩa là không phải bất kỳ cơ quan nào cũng có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính. Mặt khác, mỗi cơ quan hành chính, người có chức vụ chỉ được áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định.

- Cưỡng chế hành chính là sự cưỡng bức, bắt buộc công dân, hay tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý được quy định bởi pháp luật hành chính và nằm ngoài phạm vi nội bộ của cơ quan, ngành.

- Cưỡng chế hành chính được áp dụng theo trình tự thủ tục do pháp luật hành chính quy định. Việc áp dụng cưỡng chế hành chính được thực hiện theo trình tự thủ tục đơn giản hơn so với trình tự áp dụng cưỡng chế hình sự và kỷ luật.

- Cưỡng chế hành chính được áp dụng để: a) phòng ngừa, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật; b) trừng phạt người vi phạm theo trình tự xử lý hành chính; c) đảm bảo trật tự trong các trường hợp khẩn cấp khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật.

Các loại biện pháp cưỡng chế hành chính: Các biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng nhằm mục đích đảm bảo trật tự, kỷ cương pháp chế trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.

Căn cứ vào mục đích riêng của các biện pháp cưỡng chế hành chính, người ta phân loại thành các biện pháp phòng ngừa, các biện pháp ngăn chặn và các biện pháp trách nhiệm hành chính.

a) Các biện pháp phòng ngừa được áp dụng nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng như đảm bảo các an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh, v.v... Các biện pháp này thông thường được áp dụng để ngăn ngừa những hiểm hoạ xảy ra đối với sinh mạng và tài sản của công dân, tài sản của nhà nước, xã hội trong các hoàn cảnh khẩn cấp không liên quan đến những vi phạm pháp luật.

Những biện pháp phòng ngừa gồm:

- Kiểm tra giấy tờ nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật (ví dụ, kiểm tra bằng lái xe ô tô, xe máy, nhãn hiệu hàng hoá, chứng minh thư nhân dân, bằng tốt nghiệp phổ thông, đại học...);

- Kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu trong nhà ở của công dân khi có nghi ngờ về vi phạm chế độ đăng ký tạm trú;

- Kiểm tra hàng hoá, hành lý và cá nhân do các cơ quan hải quan thực hiện nhằm ngăn ngừa các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hoá nhập, xuất, hoặc để đảm bảo an toàn cho các chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ;

- Ngăn cấm hoặc hạn chế xe cộ đi lại trên một tuyến đường khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp sửa lại đường sá, xây cầu cống, bão lụt, cây đổ, v.v...

- Ngăn cấm vào khu vực đang có dịch bệnh;

- Kiểm tra bắt buộc sức khoẻ của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân v.v...

- Trục xuất đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam;

- Giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

- Đưa vào trường giáo dưỡng;

- Đưa vào cơ sở giáo dục;

- Đưa vào cơ sở chữa bệnh, đối với người nghiện ma tuý, người mại dâm có tính chất thường xuyên;

- Quản chế hành chính đối với những người có hành vi vi phạm pháp luật phương hại đến lợi ích quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.

Năm biện pháp cuối cùng này vừa là các biện pháp xử lý hành chính khác, nhưng mục đích chủ yếu của chúng là nhằm phòng ngừa những vi phạm pháp luật có thể xảy ra.

b) Các biện pháp trưng dụng, trưng mua tài sản của cá nhân, tổ chức trong các trường hợp thật cần thiết để đảm bảo an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia.

c) Các biện pháp ngăn chặn hành chính được áp dụng để dập tắt những hành vi vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả thiệt hại do chúng gây ra, hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính gồm:

- Đình chỉ những hành vi vi phạm pháp luật do các cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng;

- Sử dụng vũ lực, vũ khí có hành vi chống đối việc thi hành công vụ hay trốn tránh trách nhiệm;

- Tạm giữ hành chính đối với những người vi phạm pháp luật;

- Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm;

- Khám người;

- Khám phương tiện vận tải, đồ vật;

- Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

- Đình chỉ hoạt động của xí nghiệp, nếu xét thấy có những vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, không có biện pháp phòng chống cháy, v.v...

- Chữa bệnh bắt buộc đối với những người mắc bệnh truyền nhiễm, tâm thần.

- Tịch thu những công cụ, vật liệu, vũ khí dùng để vi phạm pháp luật;

- Các biện pháp cưỡng chế khác. Ví dụ, thực hiện việc cưỡng chế người xây nhà trái phép, lấn chiếm nhà ở trái phép.