KỸ NĂNG XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG (2)

b. Thực thi chính sách công

* Khái niệm về thực thi chính sách:

Về nguyên tắc, thực thi chính sách là hoạt động nhằm biến ý tưởng chính sách, mục tiêu chính sách đã được phê duyệt thành những kết quả cụ thể.

Triển khai thực thi chính sách là hoạt động có tổ chức của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, huy động mọi nguồn lực (con người, tài chính, cơ sở vật chất) nhằm đạt được mục tiêu của chính sách theo nguyên tắc tối ưu cả về con người, vốn và kết quả.

Tóm lại, thực thi chính sách công là toàn bộ quá trình huy động, bố trí sắp xếp các nguồn lực để đưa chính sách vào đời sống thực tế theo một trình tự thủ tục chặt chẽ và thống nhất nhằm đạt được mục tiêu của chính sách.

* Người triển khai thực hiện chính sách công:

Trên nguyên tắc chung, tất cả những ai liên quan đến chính sách đều phải có trách nhiệm tham gia vào quá trình thực thi chính sách.

Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước là người trực tiếp triển khai thực thi chính sách công thông qua các biện pháp khác nhau.

Sự tham gia của cộng đồng dân cư là rất quan trọng. Chính phủ cũng như các cơ quan nhà nước cần làm cho người dân hiểu được lợi ích mà chính sách công đem lại cho họ. Lợi ích đó bao gồm lợi ích quốc gia, lợi ích của các địa phương, đơn vị, lợi ích của từng cá nhân. Chỉ khi đó các chính sách công mới dễ dàng triển khai thực hiện và mang lại hiệu quả.

* Các giai đoạn triển khai thực thi chính sách công:

(1) Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách công

 - Xác định đối tượng thực hiện chính sách.

 - Xác định các nguồn lực và biện pháp thực hiện.

 - Thành lập những tổ chức mới (nếu cần) để tổ chức triển khai chính sách.

 - Xây dựng hệ thống các chương trình, dự án để triển khai chính sách.

(2) Phổ biến, tuyên truyền chính sách

 - Công bố công khai chính sách công của nhà nước trên tất cả các phương tiện thông tin đại chúng.

 - Phổ biến, tuyên truyền chính sách phải bảo đảm đúng nội dung của chính sách, kịp thời về thời gian.

 - Phổ biến, tuyên truyền chính sách phải thiết thực và hiệu quả.

(3) Phân công, phối hợp thực hiện

 - Ai làm gì, thời gian hoàn thành.

 - Phối hợp giữa các bộ phận để tránh chồng chéo, gây lãng phí. Phối hợp giữa cấp trên và cấp dưới; phối hợp ngang giữa các bộ phận; phối hợp bên trong, bên ngoài tổ chức.

(4) Triển khai thực hiện chính sách

 - Triển khai thực hiện các chương trình, dự án.

 - Bảo đảm tiến độ và chất lượng.

(5) Kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện

 - Thẩm quyền kiểm tra: cơ quan cấp trên, cơ quan chủ quản, cơ quan kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, thanh tra nhà nước, thanh tra nhân dân.

 - Phương pháp kiểm tra: tiền kiểm – hậu kiểm; thường xuyên – đột xuất.

 - Kết quả kiểm tra phải được xử lý nghiêm minh và kịp thời.

(6) Điều chỉnh chính sách

 - Đánh giá, xem xét, điều chỉnh các hoạt động cụ thể.

 - Các hình thức điều chỉnh: bổ sung, thay đổi, tạm dừng, hủy bỏ.

Trong điều kiện của Việt Nam, để triển khai thực thi chính sách công hiệu quả cần kết hợp nhiều biện pháp khác nhau trong quản lý, như tuyên truyền, giáo dục, các biện pháp tổ chức, hành chính và các biện pháp kinh tế.

* Các yếu tố ảnh hưởng đến triển khai thực hiện chính sách công:

(1) Nhóm yếu tố thuộc về môi trường

Đây là nhóm yếu tố phức tạp nhất và chứa đựng nhiều yếu tố khó xác định. Có thể chia nhóm này thành một số nhóm cụ thể sau:

 - Thể chế chính trị và sự phân bổ quyền lực nhà nước: sự lãnh đạo của đảng chính trị đối với nhà nước; sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp.

 - Các nhóm chính trị và các nhóm lợi ích. Chính sách công cần xây dựng bảo đảm các lợi ích nhà nước – tập thể - cá nhân, đặt lợi ích quốc gia lên trên hết; không vì lợi ích cục bộ của các nhóm người trong xã hội.

 - Các mối quan hệ kinh tế, chính trị quốc tế và khu vực. Trong xu thế toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, tình hình quốc tế và khu vực có ảnh hưởng rất lớn đến các quốc gia trong việc thực hiện các chính sách của mình.

 - Sự ủng hộ của quần chúng nhân dân. Thực tế cho thấy, làm công việc gì cũng phải cần có sự đồng tình, ủng hộ của nhân dân. Dân ủng hộ, hài lòng với chính sách của nhà nước thì họ sẽ tự nguyện tham gia và tích cực hưởng ứng.

 - Các yếu tố thuộc về môi trường văn hóa, xã hội. Xã hội trật tự, ổn định, kỷ cương, không có bạo lực, khủng bố, người dân biết tôn trọng pháp luật, sống có văn hóa là điều kiện thuận lợi để triển khai các chính sách dễ dàng và hiệu quả.

(2) Nhóm yếu tố thuộc về lĩnh vực mà chính sách đề cập

 - Chính sách đa ngành hay đơn ngành. Chính sách đa ngành liên quan đến nhiều lĩnh vực cần có sự phối hợp của nhiều người, nhiều ngành thì việc triển khai sẽ gặp khó khăn hơn chính sách đơn ngành. Chính sách phát triển kinh tế là chính sách đa ngành; chính sách phát triển công nghiệp hay chính sách phát triển ngành cơ khí, đóng tàu… là chính sách đơn ngành.

 - Chính sách mới xuất hiện hay đã có từ lâu. Chính sách đã có từ lâu, như chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách phòng, chống tham nhũng…; Chính sách mới xuất hiện, như chính sách chống biến đổi khí hậu, hiệu ứng nhà kính, nước biển dâng… Đối với các chính sách đã có từ lâu, khi xây dựng và thực thi chính sách chúng ta có thể học tập kinh nghiệm của các nước đi trước; đối với chính sách mới xuất hiện, thường chúng ta có ít kinh nghiệm, đòi hỏi sự nhanh nhạy và quyết tâm cao của người lãnh đạo, quản lý.

 - Đó là chính sách do hậu quả của các chính sách khác hay là vấn đề độc lập. Chính sách do hậu quả của chính sách khác, như chính sách khắc phục hậu quả lạm phát do nhập siêu; cơ cấu lại nền kinh tế do chính sách đầu tư dàn trải, kém hiệu quả. Để giải quyết vấn đề mới phát sinh chúng ta phải giải quyết vấn đề gốc.

 - Là vấn đề kinh tế - xã hội hay chính trị, xã hội, tôn giáo, dân tộc… Thường những vấn đề xã hội là những vấn đề phức tạp, đặc biệt là những vấn đề nhạy cảm như vấn đề dân tộc, tôn giáo đòi hỏi phải có chính sách vừa cương quyết, vừa khôn khéo, mềm dẻo, hợp lòng dân.

(3) Các yếu tố chủ quan

 - Hệ thống các thể chế nhà nước đầy đủ, minh bạch, không chồng chéo, dễ hiểu, dễ thực hiện. Hệ thống thể chế đó phải tạo cơ chế tự chủ cho các tổ chức, cá nhân, bảo vệ các quyền cơ bản của công dân và lợi ích của nhà nước, tập thể và cá nhân.

 - Bộ máy nhà nước tinh gọn, mạnh, trong sạch, có năng lực, dám chịu trách nhiệm; chức năng, nhiệm vụ được phân công rành mạch, cụ thể; có cơ chế phối hợp và kiểm tra, giám sát lẫn nhau hiệu quả.

 - Bộ máy kiểm tra, giám sát hoạt động độc lập, khách quan, hiệu quả.

 - Các nguồn lực cần thiết để triển khai kế hoạch: nguồn lực tài chính bao gồm ngân sách nhà nước, nguồn vốn ODA, FDI, vốn vay; nguồn nhân lực được đào tạo; cơ sở hạ tầng và các cơ sở vật chất – kỹ thuật khác.

 - Đội ngũ cán bộ, công chức đủ đức, đủ tài, có năng lực hoàn thành nhiệm vụ, công tâm, trung thực được khuyến khích bởi chế độ tiền lương thỏa đáng và các chính sách khuyến khích, tạo động cơ làm việc hiệu quả.

(4) Hệ thống các thể chế, thủ tục hành chính liên quan đến triển khai thực hiện chính sách

 - Thủ tục thẩm định, phê duyệt các chương trình, dự án;

 - Thủ tục cung cấp tài chính;

 - Thủ tục cung cấp nguồn nhân lực.

c. Đánh giá chính sách công

Sau khi chính sách công đã được thực hiện, cần tổng kết lại việc thực hiện chính sách công đó. Cần xác định cụ thể kết quả thực hiện: những việc đã làm được và những việc chưa làm được. Phân tích nguyên nhân của những thành công và hạn chế. Rút ra bài học kinh nghiệm cho những lần xây dựng và thực thi chính sách tiếp sau. Cũng cần phải đánh giá việc thực hiện chính sách một cách trung thực, khách quan, tránh thổi phồng thành tích. Một chính sách công được đánh giá là có hiệu quả khi nó được tổ chức thực hiện thành công trên thực tế và mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội.

Việc đánh giá hiệu quả của chính sách công là một công việc rất phức tạp. Nó đòi hỏi người đánh giá phải đo lường các kết quả do việc thực hiện chính sách mang lại và chi phí cho việc ban hành và tổ chức thực hiện chính sách. Những tác động mà chính sách công đem lại đối với khách thể quản lý không chỉ được xem xét về khía cạnh kinh tế mà còn cả về khía cạnh chính trị, xã hội, do đó rất khó để xác định cụ thể. Ngoài ra, nhiều tiêu chí đánh giá khó có thể định lượng được như niềm tin, sự tín nhiệm, sự hài lòng, sự quan tâm của người dân…

Yêu cầu của việc đánh giá chính sách:

 - Đánh giá chính sách phải trung thực, không hạ thấp cũng như không thổi phồng thành tích; thành thật, dũng cảm nhận khuyết điểm để sửa chữa.

 - Phải chỉ ra được những ưu điểm, nhược điểm để có biện pháp khắc phục, làm tiền đề để xây dựng chính sách mới tốt hơn.

 - Chỉ ra được nguyên nhân gốc, nguyên nhân cơ bản của những hiện tượng, những yếu kém tồn tại.

4. Những hạn chế, yếu kém trong xây dựng và thực thi chính sách công ở nước ta hiện nay

a. Những hạn chế, yếu kém trong xây dựng chính sách

Theo GS. Kenichi Ohno, Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản nhận xét, Việt Nam phát triển nhanh trong những năm vừa qua không phải vì Việt Nam có chính sách tốt mà vì sau một thời gian dài đóng cửa, nay Việt Nam mở cửa với thế giới bên ngoài, nhờ vậy nhận được nguồn vốn đầu tư rất lớn từ các nước. Ông nhận định: “Chính sách của Việt Nam vẫn rất tệ so với các nước trong khu vực” và “Việt Nam đang có một quy trình xây dựng chính sách có một không hai trên thế giới”.

Những yếu kém, hạn chế trong xây dựng chính sách được thể hiện ở những mặt sau:

 - Hầu hết các chính sách được xây dựng với sự tham gia rất hạn chế của các doanh nghiệp. Các doanh nghiệp chỉ được phép có ý kiến sau hoặc khi có vấn đề phát sinh.

 - Các chiến lược ngành chỉ do vài người làm trong một thời gian ngắn nên chất lượng không cao, không ổn định, phải thay đổi liên tục.

 - Chính sách được xây dựng không trên cơ sở phân tích thông tin, chưa có căn cứ thỏa đáng. Ví dụ, chính sách phân chỉ tiêu cho các trường đại học, cao đẳng hiện nay không căn cứ vào nhu cầu nguồn nhân lực xã hội và điều kiện cơ sở vật chất, đội ngũ giảng viên của các trường đại học, cao đẳng…

 - Xây dựng chính sách không có sự phối hợp của các địa phương, đơn vị có liên quan, mạnh ai nấy làm dẫn đến chồng chéo, mâu thuẫn, đầu tư dàn trải, không hiệu quả. Hiện tượng miền Trung tỉnh nào cũng có sân bay, hải cảng là một ví dụ.

 - Xây dựng chính sách nhưng không xác định được những lĩnh vực cần ưu tiên dẫn đến đầu tư dàn trải, không hiệu quả.

 - Xây dựng chính sách bị phụ thuộc nhiều vào các nhóm lợi ích, tạo sự thuận lợi cho các cơ quan nhà nước, gây khó khăn cho các doanh nghiệp và người dân. Không ít chính sách tạo sơ hở cho công chức nhà nước trục lợi, tham nhũng.

b. Những hạn chế, yếu kém trong thực thi chính sách

 - Có thể khẳng định rằng có được chính sách công đúng mới chỉ là “điều kiện cần”. Việc tổ chức thực thi là “điều kiện đủ” để chính sách công đi vào cuộc sống. Việc thực thi chính sách công hiện nay ở nước ta còn một số hạn chế sau:

 - Công tác tuyên truyền, phổ biến yêu cầu nội dung của chính sách có khi chưa đầy đủ, rõ ràng và kịp thời tới những đối tượng liên quan (nhà chức trách, những người thực thi và người dân), dẫn đến hiểu không đầy đủ, thậm chí hiểu sai chính sách.

 - Các văn bản hướng dẫn nhiều khi không rõ ràng, thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau. Tình trạng luật, pháp lệnh đã ban hành nhưng phải chờ nghị định và thông tư hướng dẫn diễn ra khá phổ biến. Luật Phòng, chống tham nhũng phải sau sáu năm mới có các văn bản hướng dẫn; Luật Cán bộ, công chức ban hành năm 2008 nhưng cho đến nay vẫn còn thiếu nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể.

 - Sự phân công, nhiệm vụ giữa các đơn vị, tổ chức thực thi chính sách chưa thực sự khoa học, vẫn có sự chồng chéo, trung lập giữa quyền hạn và trách nhiệm. Cơ chế phối hợp giữa các cấp và giữa các bộ phận trong cơ quan chưa chặt chẽ, đặc biệt trong việc chia sẻ, trao đổi thông tin.

 - Một số cán bộ, công chức thiếu năng lực, trình độ, thói hách dịch, cửa quyền, quan liêu, tham nhũng của đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi chính sách đang là một trong những nguyên nhân cản trở, thậm chí đi ngược lại mục tiêu của chính sách. Không ít địa phương đã để xảy ra tình trạng tham ô tiền cứu trợ của dân, làm hồ sơ giả để hưởng chính sách thương binh, liệt sĩ…

Theo đánh giá của Bộ Nội vụ, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Chỉ có 30% cán bộ, công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ; hơn 30% làm nhiệm vụ “tròn vai”; hơn 30% không có khả năng hoàn thành nhiệm vụ, cần phải đưa ra khỏi nền công vụ.

 - Những quy định, thủ tục lập ra trong quá trình tổ chức thực thi chính sách thường thiếu tính ổn định. Thủ tục hành chính còn nhiều phức tạp, rắc rối gây khó khăn, cản trở việc thực thi chính sách, như thủ tục thẩm định, phê duyệt các chương trình, dự án; thủ tục cấp phát, chi tiêu tài chính…

 - Thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát phù hợp làm cho việc đánh giá kết quả thực hiện các chính sách trở nên khó khăn, thiếu các thông tin đáng tin cậy về quá trình thực hiện và những nội dung, biện pháp cần bổ sung, hoàn thiện.

5. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xây dựng và thực thi chính sách công ở nước ta hiện nay

a. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xây dựng chính sách công

 - Thiết lập quy trình xây dựng chính sách công với sự tham gia của tất cả các bên có liên quan: chính phủ, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, người dân, các nhà khoa học, chuyên gia.

 - Chính phủ cần xây dựng cơ chế cho phép các doanh nghiệp tự quyết định nội dung chiến lược ngành mình thay vì chính phủ quyết định như hiện nay.

 - Chính phủ cần tăng cường lắng nghe cộng đồng các doanh nghiệp bằng việc xây dựng kênh đối ngoại thường xuyên để nắm rõ những điều gì doanh nghiệp cần, mong muốn và từ đó đề ra các chính sách giải quyết. Cần xây dựng diễn đàn đối thoại giữa doanh nghiệp với Thủ tướng để giám đốc các doanh nghiệp có thể trao đổi trực tiếp với Thủ tướng về những vấn đề của doanh nghiệp. Thông qua đối thoại, chính phủ hiểu các doanh nghiệp muốn gì và các doanh nghiệp biết chính phủ định làm gì.

 - Điều rất quan trọng trong xây dựng chính sách là sự phối hợp giữa các bên có liên quan. Cứ ba đến năm năm, Chính phủ cần rà soát lại kế hoạch để có sự điều chỉnh thích hợp.

 - Thành lập nhóm các chuyên gia giỏi giúp việc cho Thủ tướng. Nhóm chuyên gia này được lựa chọn từ các công chức cao cấp, có năng lực, trình độ từ các bộ, ngành, kể cả các chuyên gia là việt kiều đang sinh sống ở nước ngoài. Nhóm chuyên gia này thường xuyên có sự tương tác hai chiều với Thủ tướng và các bộ, ngành thực thi chính sách.

 - Cần có cơ chế cạnh tranh trong ý tưởng chính sách và các báo cáo chính sách. Theo kinh nghiệm cảu nhiều nước, ngoài các viện nghiên cứu chính sách của Nhà nước cần có những nhóm nghiên cứu độc lập, viện nghiên cứu chính sách tư nhân do các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ tài trợ. Hàn Quốc có KDI, KIEP; Nhật Bản có Viện Nghiên cứu Mishusta; Malaixia có Viện Nghiên cứu chiến lược kinh tế; Thái Lan có Viện Nghiên cứu phát triển Thái Lan (TDRI).

Các viện nghiên cứu này hoạt động trung lập, không đứng về phía chính phủ cũng không ủng hộ các doanh nghiệp hay các nhóm lợi ích trong xã hội. Các viện nghiên cứu chính sách độc lập này bao gồm những chuyên gia giỏi, có thể đưa ra các chính sách tốt, cụ thể, không chung chung để chính phủ xem xét sử dụng. Chính phủ có thể xem xét, so sánh chất lượng của các khuyến nghị chính sách này và là người đưa ra quyết định cuối cùng về chính sách. Chính phủ phải có trách nhiệm triển khai các chính sách đó, nếu không triển khai thì chính phủ phải có giải thích lý do tại sao không triển khai.

b. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thực thi chính sách công ở nước ta hiện nay

 - Nhận thức đầy đủ, đúng đắn các nội dung của chính sách là yêu cầu quan trọng đầu tiên trong quá trình đưa chính sách vào cuộc sống. Các nhà tổ chức thực thi chính sách, các lực lượng tham gia và các đối tượng chịu ảnh hưởng của chính sách cần hiểu rõ mục tiêu, ý nghĩa, nội dung của chính sách và các giải pháp thực hiện, từ đó tạo ra sự đồng thuận trong xã hội, tạo nên sức mạnh tổng hợp tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách.

 - Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến chính sách đến các tầng lớp nhân dân; thực hiện công khai chính sách để mọi người biết, bàn, thực hiện và kiểm tra chính sách.

Tùy từng đối tượng mà tổ chức các hình thức tuyên truyền, phổ biến phù hợp như: mở các lớp tập huấn, tuyên truyền, bàn các giải pháp và phân công thực hiện chính sách; gửi các tài liệu hướng dẫn chính sách cho các tổ chức, doanh nghiệp liên quan.

 - Cụ thể hóa chính sách: sau khi chính sách ban hành, cần phải cụ thể hóa bằng các chương trình hành động, các kế hoạch thực hiện; ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách, các biểu mẫu báo cáo (nếu có); xây dựng các đề án, dự án.

 - Chuẩn bị nguồn lực cho việc thực hiện chính sách: huy động các nguồn lực (nhân lực, vật lực, kinh phí…) từ trung ương, các địa phương, các tổ chức quốc tế.

Có thể khai thác các nguồn lực trong nhân dân nhằm giảm bớt chi phí từ ngân sách nhà nước, khai thác sự tài trợ của các tổ chức quốc tế và các chính phủ. Nguồn kinh phí cần sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát, kiểm tra chặt chẽ việc sử dụng kinh phí và đánh giá hiệu quả.

 - Tổ chức thực hiện một cách khoa học, hợp lý, phân công trách nhiệm cụ thể cho các tổ chức, cá nhân liên quan; xác định người chịu trách nhiệm chính và những người tham gia phối hợp trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Trong phân công nhiệm vụ, cần chú ý đến khả năng, tính chất chuyên môn và thế mạnh của tưng người; hạn chế tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và không rõ trách nhiệm.

 - Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách. Mục đích của việc thanh tra, kiểm tra là phát hiện, phòng ngừa và xử lý vi phạm (nếu có); phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, trong chính sách và pháp luật để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền có biện pháp khắc phục. Đồng thời, thông qua đó để phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan.