KHU VỰC CÔNG

CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CÔNG

1/ KHU VỰC CÔNG

1. Khái niệm

              Có thể nhận thấy có hai khu vực chủ yếu tham gia vào việc bảo đảm cung cấp các loại sản phẩm và dịch vụ phục vụ nhu cầu của công dân và tổ chức trong xã hội là khu vực thị trường và khu vực nhà nước.

              Có nhiều cách hiểu khác nhau về khu vực công. Trong thực tế, thuật ngữ “ khu vực công” (public sector) thường được hiểu đồng nghĩa với “ khu vực nhà nước” (state sector). Theo nghĩa đó, khu vực nhà nước là khu vực hoạt động của xã hội trong đó, nhà nước giữ vai trò quyết định, chi phối. Thuật ngữ này thường được dùng để phân biệt với “ khu vực tư” hay “ khu vực phi nhà nước”, tức là khu vực hoạt động sản xuất sản phẩm và dịch vụ do tư nhân quyết định.

              Một cách hiểu phổ biến về khu vực công dựa trên quan hệ sở hữu, theo đó khu vực công được hiểu là khu vực thuộc sở hữu nhà nước. Tùy thuộc vào từng quốc gia trong việc phân chia quyền sở hữu mà hoạt động của nó thuộc về khu vực công, khu vực tư hay hỗn hợp giữa hai khu vực. Đất đai ở nhiều quốc gia là đối tượng thuộc khu vực công vì nó thuộc sở hữu nhà nước. Vì vậy, quản lý đất đai là theo những nguyên tắc quản lý tài sản công. Trong khi đó ở một số quốc gia khác, đất đai bao gồm cả sở hữu của nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể.

              Cơ cấu thành phần thuộc sở hữu nhà nước của khu vực công rất khác nhau giữa nước này với nước khác. Ở nước ta, mọi tài nguyên thiên nhiên ( đất đai, sông ngòi, khoáng sản, …) đều thuộc sở hữu nà nước. Ngoài ra, nhà nước còn sở hữu nhiều cơ sở sản xuất, kinh doanh và cung cấp dịch vụ; các cơ sở nghiên cứu khoa học; hệ thống các trường công; hệ thống các bệnh viện công và rất nhiều đối tượng kinh tế khác. Việc phân biệt theo quan hệ sở hữu để xác định khu vực công và khu vực tư có ý nghĩa rất quan trọng, giúp xác định rõ chủ thể hoạt động kinh tế đó là ai.

              Cũng có nhiều người phân biệt khu vực công và khu vực tư theo nguồn tài chính cung cấp cho hoạt động của các khu vực này, theo đó khu vực công là khu vực được cung cấp tài chính từ ngân sách nhà nước. Điều đó có nghĩa là cả những thành phần thuộc khu vực nhà nước do tư nhân đảm nhận nhưng người chi tiền để tiến hành các hoạt động đó là nhà nước. Ví dụ, nhà nước có thể chi tiền cho một tư nhân nào đó xây dựng một con đường cao tốc và giao cho người đó quản lý khai thác theo những quy định của nhà nước. Hoạt động đó là một hoạt động thuộc khu vực công.

              Hiện nay, nền kinh tế của nhiều quốc gia là nên kinh tế hỗn hợp, trong đó có các thành phần kinh tế do nhà nước đảm nhận, các thành phần kinh tế do tư nhân đảm nhận và nhiều hoạt động kinh tế do nhà nước và tư nhân cùng đảm nhận. Do đó, việc căn cứ vào nguồn tài chính cung cấp cho các hoạt động cần phân biệt thêm một khu vực trong đó “ nhà nước và nhân dân cùng làm”.

              Khi nghiên cứu khu vực công và hàng hóa công cộng, không ít người đã không phân biệt cụ thể hai nội dung này. Khu vực công và hàng hóa công cộng là hai phạm trù hoàn toàn khác nhau. Hiện này, rất nhiều hàng hóa và dịch vụ công cộng có thể do nhà nước cung cấp, cũng có thể do tư nhân cung cấp.

              Phân biệt khu vực công và khu vực tư cũng có thể căn cứ vào mục đích hoạt động và các quy tắc sử dụng nguồn tài chính. Khu vực tư cung cấp các sản phẩm cho người tiêu dùng thường hướng tới mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận kinh tế. Ngược lại, khu vực công không tìm kiếm ( hoặc không chủ yếu tìm kiếm) lợi nhuận kinh tế mà tìm kiếm “ lợi nhuận xã hội”. Roland Parentau cho rằng: qua các hoạt động của mình, khu vực công xây dựng, kiến tạo một xã hội như mong muốn của các nhà cầm quyền. Lý do tồn tại của khu vực này là nó hợp lý hóa thực trạng và hoạt động của xã hội và cuối cùng là  kiến tạo nó bằng cách hiện thực hóa viễn cảnh mà nó trù định.

              Nguồn tài chính là một công cụ chung cho cả khu vực công và khu vực tư nhưng chúng không có cùng quy tắc sử dụng. các nguồn tài chính của khu vực công chủ yếu lấy từ thuế và lệ phí của các thành viên trong xã hôi để phục vụ cho các mục đích chung của xã hội. việc sử dụng ngân sách của khu vực công cũng không tuân theo các quy luật kinh tế là tìm kiếm lợi nhuận. Chúng ta có thể thấy điều này trong việc sử dụng nguồn tài chính công để:

• Chi tiêu cho các hoạt động của các cơ quan nhà nước;
• Chi phí cho các hoạt động cung cấp dịch vụ công;
• Chi tiêu cho các đơn vị kinh tế nhà nước (cấp vốn, cho vay);
• Chi cho các chính sách thuế (miễn thuế, giảm thuế, khấu trừ thuế).

              Chúng ta có thể phân biệt khu vực công và khu vực tư căn cứ vào quyền hạn của viên chức làm việc ở khu vức đó. Viên chức làm việc trong khu vực công được sử dụng quyền lực nhà nước. Họ thực hiện việc quản lý xã hội bằng luật và các văn bản dưới luật hướng tới lợi ích chung của cộng đồng. Các viên chức trong khu vực tư không có quyền lực công. Họ không thể nhân danh nhà nước để thu thuế; không thể xử lý vi phậm hành chính; không thể bắt giam người phạm tội…

              Tuy nhiên, dù hiểu theo cách nào thì giữa lý luận và thực tiễn cũng đều thống nhất quan điểm khu vực công là khu vực sản xuất ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ các nhu cầu phát triển chung, thiết yếu của nhà nước và xã hội. Xét từ giác độ chức năng, khu vực công có hai chức năng chủ yếu là bảo đảm trật tự xã hội thông qua qua hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động cung cấp dịch vụ công cộng phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội.

              Như vậy, có thể hiểu khu vực công là khu vực hoạt động do nhà nước làm chủ sở hữu, nhà nước đầu tư vốn, trực tiếp thực hiện hoặc một phần do tư nhân đầu tư, tiến hành có sự trợ giúp tài chính của nhà nước và được nhà nước quản lý nhằm tạo ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ các nhu cầu chung thiết yếu của xã hội.

1. Vai trò của khu vực công

              Ngay cả ở các nước phát triển, nơi khu vực tư đã hình thành và phát triển từ lâu đời, có đủ tiềm lực để thực hiện nhiều nhiệm vụ của nhà nước và đã có quá trình tư nhân hóa hay xã hội hóa thì khu vực nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng. Điều này được thể hiện ở các điểm sau:

              - Khu vực công là công cụ trong tay nhà nước để can thiệp vào xã hội, bảo đảm trật tự xã hội và sự phát triển chúng.

              - Khu vực công chi phối sự phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng của nhà nước. Vai trò quan trọng này được thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:

              + Nhà nước tự mình thực hiện công việc quản lý nhà nước  đối với những lĩnh vực chủ yếu, không thể giao cho các cấu trúc phi nhà nước.

              + Thông qua hoạt động của khu vực công, nhà nước điều tiết làm hạn chế các mặt trái của thị trường: chạytheo lợi nhuận; làm ô nhiễm môi trường; phát triển chênh lệch giữa các vùng; phân hóa giàu nghèo...

              + Nhà nước trực tiếp cung cấp một số loại hàng hóa và dịch vụ mà khu vực tư không thể ( vốn lớn), không muốn (lợi nhuận thấp; thu hồi vốn chậm; nhiều rủi ro) hoặc không được cung cấp theo quan điểm của nhà nước (sản xuất vũ khí, điện hạt nhân,…). Số lượng và chất lượng các loại sản phẩm và dịch vụ này phụ thuộc trước hết vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc giác và định hướng chính trị của đảng cầm quyền.

1. Đặc điểm và phạm vi hoạt động của khu vực công
2. Các đặc điểm cơ bản

Hoạt động của khu vực công có các đặc điểm sau:

• Phụ thuộc vào định hướng chính trị.
• Chịu sự chi phối của nhà nước.
• Chủ yếu do nhà nước đầu tư.
• Phục vụ cho mục tiêu phát triển chung của xã hội.
• Thường không nhằm mục tiêu lợi nhuận kinh tế.
• Phạm vi hoạt động

              Phạm vi hoạt động của khu vực công rất rộng từ  việc thực hiện quyền quản lý nhà nước tới việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ phục vụ nhu cầu tiêu dùng của công dân và các tổ chức trong xã hội. tuy nhiên, khó có thể định hình chính xác các lĩnh vực của xã hội thuộc khu vực công. Tuy theo quan điểm và định hướng phát triển của mỗi quốc gia mà phạm vi của khu vực công được xác định khác nhau. Tại một quốc gia, phạm vi hoạt động của khu vực công trong những giao đoạn khác nhau cũng không giống nhau. Các hoạt động cơ bản của khu vực công bao gồm:

• Hoạt động quản lý nhà nước

              Những hoạt động này nhằm đảm bảo cho hệ thống pháp luật của quốc gia đi vào cuộc sống. Đây là chức năng cơ bản và là điểm phân biệt cơ bản nhất trong hoạt động của khu vực công so với khu vực tư. Hoạt động này phản ánh tính chất quyền lực nhà nước của khu vực công. Một khu vực công mạnh là khu vự quản lý nhà nước có hiệu quả, hiệu lực.

• Hoạt động sản xuất và cung cấp các loại hàng hóa và dịch vụ công.

              Hoạt động này do các đơn vị sự nghiệp công hoặc các doanh nghiệp nhà nước đảm nhận và hoạt động ở một số lĩnh vực quan trọng sau:

              + Nhà nước tổ chức các hoạt động sản xuất, cung cấp các dịch vụ, hàng hóa cho xã hội dưới hình thức là hàng hóa phụ vụ nhu cầu xã hội và hàng hóa phục vụ nhu cầu nhân dân.

              + Nhà nước mua các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ của các chủ thể kinh tế khác để cung cấp cho xã hội theo cơ chế trực tiếp mua hay cơ chế hợp đồng giữa nhà nước và các thành phần kinh tế khác ( tổng công ty Hàng không mua giấy ăn ẩm…).

              + Nhà nước chi tiền, trợ cấp, thuê các chủ thể kinh tế khác làm ra các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ cung cấp cho xã hội hoặc đưa ra các hình thức khuyến khích ưu đãi về thuế, lãi suất tín dụng hay các điều kiện vật chất khác (xây nhà cho người có thu nhập thấp).

              Hoạt động của nhà nước được thể hiện thông qua hai chức năng chủ yếu: quản lý, điều tiết để duy trì trật tự xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước ( chức năng cai trị) và cung cấp các dịch vụ thiết yếu phục vụ nhu cầu chung của xã hội (chức năng xã hội hay chức năng phục vụ). Để thực hiện hai chức năng này, nhà nước tổ chức ra các tổ chức, đơn vị sau:

• Bộ máy quản lý nhà nước.
• Các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.
• Các doanh nghiệp nhà nước.

              Hiện nay vấn đề quản lý khu vực công đang là vấn đề gây tranh cái nhiều nhất  và có nhiều quan điểm khác nhau trong việc xác định cần cải cách ở những khâu nào, nhà nước phải làm gì và không nên làm gì. Nội dung cải cách khu vực công hiện này ở các quốc gia thường nhấn mạnh các vấn đề sau:

• Cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước;
• Cải cách cơ chế vận hành của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp;
• Cải cách phương thức quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công;
• Cải cách hệ thống các doanh nghiệp nhà nước;
• Cải cách hoạt động của hệ thống quản lý ngân sách và tài chính công;
• Cải cách phương thức cung cấp dịch vụ công.

1. Hành chính công và quản lý công
2. Hành chính và quản lý

              Có nhiều quan điểm khác nhau về mối quan hệ giữa hành chính và quản lý. Một số nhà nghiên cứu cho rằng, hành chính là hoạt động chấp hành và điều hành một hệ thống để hệ thống đó đạt được mục tiêu đặt ra, trong khi đó quản lý là hoạt động bao trùm, điều khiển tất cả các hoạt động. Xét từ giác độ này, có thể nhận thấy các hoạt động hành chính chỉ là một cách tiếp cận hay một bộ phận của quá trình quản lý mà thôi. Hughes xác định: hành chính hẹp hơn và có chức năng hạn chế hơn so với quản lý và do đó sự thay đổi từ cách sử dụng “ hành chính công” sang “ quản lý công” không chỉ mang ý nghĩa thay đổi thuật ngữ mà còn là sự thay đổi lớn cả về lý luận và chức năng của nhà nước.

              Có sự khác biệt giữa hành chính và quản lý đặc biệt là giữa hành chính công và quản lý công, vì vậy việc xác định chức năng, nhiệm vụ của nhà quản lý công vẫn là một vấn đề gây nhiều tranh luận. Nhiều nhà nghiên cứu như Leonard D. White trong tác phẩm“ Nhập môn nghiên cứu hành chính công” ( xuất bản năm 1926) đã khẳng định: mặc dù luật công là cơ sở của hành chính công nhưng việc nghiên cứu hành chính cần bắt đầu từ phương diện quản lý hơn là phương diện luật. Henry Fayol trong tác phẩm “ Quản lý chung và quản lý công nghiệp” ( năm 1930) cũng chỉ ra: không nên nhầm lẫn giữa quản lý và hành chính. Ông phân biệt: “ quản lý là dẫn dắt một tổ chức sử dụng một cách hiệu quả nhất các nguồn lực đã có để bảo đảm thực hiện tốt các chức năng chủ yếu.Hành chính chỉ là một trong các chức năng này”.

              Tuy nhiên, cũng có nhà nghiên cứu lại cho rằng quản lý công khi nhìn từ giác độ kỹ thuật quản lý trong khu vực công chỉ là một bộ phận của hành chính công. Chẳng hạn, Hyde, Otto và Shafriz chỉ ra rằng: quản lý công chỉ là một mảng của một lĩnh vực của hành chính công. Quản lý công tập trung hành chính công với ý nghĩa là một nghề (profession) và vào các nhà quản lý công với tư cách là các nhà thực tiễn của nghề này.

1. Quản lý công – cách tiếp cận mới đối với hành chính công

              Hành chính công (hành chính nhà nước) là hoạt động thực thi quyền hành pháp, tức là hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước nhằm thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống để tổ chức và quản lý xã hội. Như vậy, nói tới hành chính công là nói tới sự quản lý của nhà nước đối với các đối tượng trong xã hội (công dân và các tổ chức) bằng pháp luật, dựa trên nền tảng của các quy định pháp luật. Hành chính công chủ yếu đề cập tính “cai trị” của nhà nước.

              Một số nhà nghiên cứu lại cho rằng, sự khác biệt giữa hành chính và quản lý nói chung, giữa hành chính công với quản lý công nói riêng nằm ở cách thức tiếp cận hai khái niệm này. Trong khi hành chính hướng tới việc kiểm soát đầu vào của quá trình và bản thân quá trình tạo ra sản phẩm và dịch vụ thì quản lý hướng tới việc đạt được kết quả. Chính vì vậy, thuật ngữ “ quản lý” thường được sử dụng khi nói tới hoạt động của các doanh nghiệp (trong khu vực tư), còn “ hành chính” được dùng để chỉ hoạt động của khu vực nhà nước (với nghĩa hành chính công). Xem xét từ giác độ đó, việc chuyển từ cách sử dụng thuật ngữ “ hành chính công” sang thuật ngữ “ quản lý công” là quá trình thay đổi nhận thức để tiếp cận hành chính công với tư cách là hoạt động quản lý nhà nước theo hướng tích cực và hiệu quả hơn, gần gũi với hoạt động kiểu doanh nghiệp hơn.

              Quản lý công trước hết được xem xét từ giác độ cách thức quản lý được sử dụng trong khu vực công như thế nào. Nếu như trong quan niệm truyền thống, hành chính công được xem xét chủ yếu từ giác độ hiệu lực, tức là khả năng của nhà nước vận dụng pháp luật và các công cụ cưỡng chế nhà nước để cưỡng chế xã hội vào một trật tự định sẵn (trong pháp luật) thì quản lý công được hiểu là cách tiếp cận hành chính chủ yếu từ giác độ hiệu quả. Quản lý công được xem xét chủ yếu từ giác độ hiệu quả trong quản lý. Đó là sự vận dụng nghệ thuật và khoa học quản lý vào các hoàn cảnh cụ thể, dẫn dắt tổ chức sử dụng có hiệu quả các nguồn lực. Trong quản lý công, các giá trị chính trị chi phối việc đánh giá thành công và khi tính pháp quyền quyết định các yếu tố cản trở quyền tự quyết trong hành chính.

1. Sự xuất hiện của quản lý công

              Thuật ngữ “ quản lý công” xuất hiện ở các nước tư bản phát triển từ khoảng đầu thế kỷ XX nhưng chỉ thực sự được sử dụng tương đối rộng rãi vào khoảng những năm 1960. Đây là giai đoạn các nhà nghiên cứu hành chính tập trung vào việc chuyển từ nghiên cứu chủ yếu khía cạnh hành chính tập trung vào việc chuyển từ nghiên cứu chủ yếu khía cạnh hình thành chính sách trong hoạt động của nhà nước sang nghiên cứu khía cạnh quản lý.Các nguyên tắc và phương pháp quản lý như quản lý tài chính và ngân sách, quản lý nguồn nhân lực… bắt đầu được sử dụng phổ biến trong hoạt động hành chính nhà nước để hướng vào việc bảo đảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động.

              Quản lý công thực sự bùng nổ vào khoảng những năm 70 thế kỷ XX cùng với sự chuyển đổi từ mô hình hành chính công truyền thống sang mô hình quản lý công mới.