KỸ NĂNG XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG (1)

II/ KỸ NĂNG XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Những vấn đề chung về chính sách công

a. Quan niệm về chính sách công

Những quan tâm đầu tiên về chính sách công được xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước cổ đại Hy Lạp. Khoa học chính sách thật sự được quan tâm nhiều từ giữa thế kỷ XIX, khi khoa học chính trị bắt đầu chuyển trọng tâm nghiên cứu triết học, chính trị sang nghiên cứu các thể chế, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, thái độ và hành vi ứng xử của các tổ chức và các cá nhân.

Khoa học chính sách công ngày càng phát triển và có đóng góp xứng đáng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của nhiều nước. Những năm đầu thế kỷ XX, chính phủ các nước tư bản đã dùng chính sách kinh tế để can thiệp vào hoạt động cụ thể của thị trường, làm cho các quy luật kinh tế - xã hội diễn ra theo ý muốn của nhà nước nhằm chống lại sự đổ vỡ của nền kinh tế thị trường.

Có một số quan niệm sau về chính sách công:

 - Xuất phát từ sự cần thiết phối hợp giữa nhà nước với thị trường mà Paul Samuelson cho rằng: “Chính sách là sự thỏa hiệp của chính phủ đối với nền kinh tế ngay cả khi không ban hành chính sách”. Như vậy có thể thấy, chính sách là những hành động có tính toán của nhà nước để đối phó với đối tượng quản lý theo hướng đồng tình hay phản đối.

 - Xuất phát từ ý chí của nhà nước trong hoạt động quản lý xã hội mà James E. Anderson cho rằng, chính sách công là những hành động nên hay không nên làm do nhà nước quyết định lựa chọn. Quan niệm như vậy về chính sách công chứng tỏ chính sách công là sự lựa chọn hành động của nhà nước trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định để đạt được mục tiêu.

 - Có quan điểm cho rằng, chính sách công là định hướng hành động mà nhà nước lựa chọn đối với các vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội nhằm đạt được các mục tiêu định trước.

 - Cũng có thể hiểu chính sách công như là một sự phân bổ các giá trị mang tính quyền lực nhà nước cho toàn xã hội và cái mà chính phủ làm (hay không làm) đều gắn liền với phân bổ giá trị xã hội đó và chỉ có nhà nước mới làm được sự phân bổ đó.

Tiếp cận theo quan điểm thể chế nhà nước, chính sách công được coi là sản phẩm của các thể chế nhà nước trong mối quan hệ hợp tác, kiểm tra, kiểm soát và khống chế, cân bằng lẫn nhau. Một thể chế nhà nước được xác định và cấu thành từ rất nhiều yếu tố, như: quốc hội, tòa án, viện kiểm sát, chính phủ với các mối quan hệ giữa các tổ chức trên; các tổ chức đoàn thể quần chúng nhân dân; các đảng phái chính trị, v.v..

Theo cách tiếp cận này, chính sách công là toàn bộ các nội dung được nhà nước quy định trong hệ thống văn bản pháp luật nhà nước từ hiến pháp, các đạo luật đến các văn bản pháp quy.

Nghiên cứu chính sách công theo cách tiếp cận thể chế chính là nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật quản lý nhà nước trên các lĩnh vực có liên quan. Các nhà tư vấn chính sách về kinh tế phải tìm hiểu và am hiểu sâu sắc nội dung của tất cả các văn bản quản lý nhà nước có liên quan trên lĩnh vực kinh tế, nhà tư vấn chính sách về giáo dục sẽ phải tìm hiểu toàn bộ các văn bản nhà nước từ hiến pháp đến luật giáo dục và các văn bản pháp quy của chính phủ, bộ, ngành và địa phương có liên quan đến giáo dục…

Thể chế nhà nước khác nhau do đó hệ thống chính sách công cũng khác nhau giữa các nước. Khi thể chế nhà nước thay đổi và dẫn đến sự thay đổi của hệ thống chính sách công.

Theo cách tiếp cận thể chế, một chính sách công hay một quyết định của nhà nước được ra đời dưới sự tác động của các yếu tố sau:

 

 

 

Thể chế nhà nước; Các mối quan hệ mang tính hành vi; Các đảng phái chính trị; Các tổ chức xã hội; Các nhóm lợi ích;

Điều kiện kinh tế - xã hội; thu nhập; lạm phát; thất nghiệp; y tế; văn hóa; giáo dục.

Chính sách công trên tất cả các lĩnh vực: kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh – quốc phòng, con người…

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sơ đồ: Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách công

Trong nền kinh tế thị trường, nhiều tập đoàn kinh tế, nghiệp đoàn có ảnh hưởng rất lớn đến việc xây dựng chính sách công.

Cách tiếp cận theo quan điểm quản lý hành chính nhà nước, tức theo quan điểm của cơ quan thực thi quyền hành pháp (chính phủ, các cơ quan thuộc chính phủ; các cấp hành chính địa phương). Trong cách tiếp cận này, người ta quan niệm chính sách công là những hoạt động cụ thể của chính phủ. Đó là quá trình xây dựng các chính sách cụ thể trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo cách tiếp cận này, chính sách công được hiểu:

 - Là một bản báo cáo tường trình trước cơ quan nhà nước, trước công dân ý tưởng mà chính phủ, các cơ quan thực thi quyền hành pháp sẽ tiến hành trong tương lai nhằm đạt được những mục tiêu nhất định trong những điều kiện cụ thể.

 - Là quan điểm của chính phủ và các cơ hành chính nhà nước về những gì họ sẽ làm hay không làm trong những điều kiện cụ thể về chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội và quốc tế.

 - Là một bản kế hoạch định hướng cho nhà quản lý hành chính nhà nước các cấp đưa ra các quyết định cần thiết phù hợp với môi trường chính trị, kinh tế, xã hội tại địa phương nhằm biến các ý tưởng chính sách thành những sản phẩm cụ thể.

Chính sách là một phạm trù. Chính sách công nghiệp là toàn bộ các chính sách của chính phủ nhằm phát triển công nghiệp. Chính sách xuất nhập khẩu, đổi mới công nghệ, chính sách thúc đẩy cạnh tranh… đều được coi là chính sách công nghiệp.

Coi chính sách công là một phạm trù có nghĩa là khi nghiên cứu nó cần xem xét một cách tổng thể hệ thống các văn bản bao gồm luật cơ bản, các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Trong trường hợp này người ta đồng nhất chính sách công với văn bản pháp luật đó. Ví dụ, luật thuế giá trị gia tăng (VAT) được nhiều nhà nghiên cứu gọi đó là chính sách thuế giá trị gia tăng.

b. Đặc điểm, vai trò của chính sách công

Chính sách công có một số đặc điểm sau:

 - Chính sách công là chính sách được nhà nước phê chuẩn, được nhà nước thực hiện nên có tính pháp lý cao.

 - Chính sách công có tính phổ biến chung cho mọi người và ai cũng có quyền bình đẳng với nhau khi tiếp cận chính sách công.

 - Chính sách công đề cập lợi ích công, không thiên vị cá nhân hay bất kỳ một cộng đồng nào.

 - Chính sách công mang tính quyền lực nhà nước nên nhà nước dùng quyền lực của mình để cưỡng chế thi hành.

 - Chính sách công được ban hành dưới nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, như hiến pháp, luật, các văn bản pháp quy.

Chính sách công có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước:

 - Chính sách công là cơ sở để ban hành các quyết định quản lý cụ thể.

 - Chính sách công thể hiện quan điểm chính trị của các nhóm lợi ích được bày tỏ một cách công khai. Đó là cơ sở để xã hội xem xét, đánh giá và thực hiện.

c. Phân loại chính sách công

Các cách phân loại chính sách:

 - Theo lĩnh vực hoạt động ta có: chính sách kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học – kỹ thuật, an ninh – quốc phòng, tài nguyên – môi trường, đối ngoại… Trong chính sách chung, chính sách ngành có các chính sách về từng lĩnh vực. Trong chính sách kinh tế có chính sách phát triển công nghiệp; chính sách phát triển nông nghiệp; chính sách tài chính – tiền tệ, chính sách thương mại, chính sách thuế, chính sách bảo hộ thuế quan… Trong chính sách xã hội có chính sách dân tộc, chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách đối với người có công, chính sách an sinh xã hội…

 - Theo chủ thể ban hành chính sách ta có: chính sách của Nhà nước, chính sách của các doanh nghiệp, chính sách của các tổ chức chính trị - xã hội.

 - Theo thời gian tồn tại của chính sách ta có: chính sách dài hạn, trung hạn và ngắn hạn.

 - Theo phạm vi tác động ta có: chính sách có hiệu lực trong cả nước, chính sách có hiệu lực trong một vùng, một địa phương; chính sách có hiệu lực vượt ra khỏi biên giới của quốc gia.

Hiện nay nhiều quốc gia trên thế giới thực hiện phân loại chính sách theo mục tiêu tác động nên chỉ bao gồm ba loại chính sách cơ bản là: chính sách phát triển con người, chính sách đối nội và chính sách đối ngoại.

2. Quy trình chính sách công

Quy trình chính sách công là một thuật ngữ nhằm chỉ các bước khác nhau từ khi ra đời các ý tưởng các vấn đề chính sách cho đến khi kết thúc chính sách đó. Có thể chia quá trình chính sách thành một số bước theo sơ đồ sau.

 

 

Sáng kiến chính sách và các vấn đề chính sách

Lựa chọn các vấn đề trở thành vấn đề chính sách

Xây dựng chính sách

Thẩm định, phê duyệt và ban hành chính sách

Đánh giá việc thực hiện chính sách

Triển khai thực hiện chính sách

Thông tin phản hồi

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sơ đồ: Quá trình chính sách

 

Các giai đoạn của quá trình chính sách có liên hệ chặt chẽ với nhau theo nguyên tắc: giai đoạn trước là nền tảng cho giai đoạn tiếp theo và kết quả của giai đoạn trước là thông tin cần và đủ cho giai đoạn tiếp theo.

Một cách tổng quát, chu trình chính sách gồm ba giai đoạn cơ bản:

 - Xây dựng chính sách;

 - Thực thi chính sách;

 - Đánh giá chính sách.

a. Xây dựng chính sách công

Bước 1: Sáng kiến chính sách

Thuật ngữ sáng kiến chính sách được hiểu là tất cả những yêu cầu, đòi hỏi, đề xuất những vấn đề mà nhà nước phải quan tâm và có những biện pháp can thiệp nhằm điều chỉnh, điều tiết sự vận động và phát triển của nó.

Có một số nguồn cung cấp sáng kiến chính sách sau:

 - Xuất phát từ các cơ quan quản lý hành chính nhà nước khi tiến hành các hoạt động quản lý.

 - Xuất phát từ các tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động kinh tế, sản xuất, kinh doanh.

 - Từ các diễn đàn hội thảo, hội nghị.

 - Từ các chính sách đã có đòi hỏi một sự thay đổi, bổ sung.

 - Từ các nhà tư vấn chính sách ở trong và ngoài nước.

 - Áp lực từ bên ngoài đòi hỏi phải xem xét, bổ sung để có chính sách phù hợp.

Sáng kiến, ý tưởng, kiến nghị chính sách là những nền tảng rất cơ bản để cung cấp cho các nhà quản lý cơ sở khoa học, khách quan để xây dựng chính sách. Nhưng cũng cần quan tâm đến tính đa dạng, phong phú và tính phức tạp của hệ thống thông tin về các sáng kiến chính sách, ngay cả những thông tin sáng kiến chính sách từ các cơ quan quản lý nhà nước.

Thông tin liên quan đến một vấn đề chính sách có thể được hình thành từ nhiều nguồn, do đó cần phân tích, đánh giá để xác định tính hợp lý của nó. Việc phân tích, đánh giá, xác định tính hợp lý của sáng kiến chính sách là một chủ đề phức tạp. Bản thân các nhà sáng kiến có thể sử dụng nhiều phương pháp khác nhau như quy nạp, suy diễn, khái quát, tổng hợp để đưa ra các sáng kiến đó.

Mối liên hệ giữa chính sách công và ý kiến công chúng là một mối liên hệ phức tạp. Chính sách công có thể tạo nên ý kiến công chúng và ngược lại, ý kiến công chúng cũng ảnh hưởng đến chính sách công. Đây là mối quan hệ mang tính tương đối, phụ thuộc lẫn nhau. Khi nghiên cứu mối quan hệ giữa chính sách công và ý kiến công chúng cần nhận thức rõ quan điểm: chính phủ đưa ra các quyết định có thể dựa trên ý kiến của công chúng nhưng các quyết định đó không phải theo ý kiến của công chúng. Nguyên nhân vấn đề là ở chỗ, không nhiều công dân có điều kiện để tiếp xúc với một khối lượng rất lớn các vấn đề mà nhà nước phải giải quyết.

Bước 2: Lựa chọn vấn đề trở thành vấn đề chính sách

Đây là một công việc rất phức tạp và việc lựa chọn phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố. Trong một xã hội dân chủ, nhu cầu của xã hội ngày càng nhiều thì việc xác định vấn đề nào trở thành vấn đề chính sách là một việc quan trọng.

Vấn đề chính sách được lựa chọn tùy theo điều kiện cụ thể và sự cần thiết của chính sách – vấn đề đó cần phải có chính sách của nhà nước mới giải quyết được.

Các nhóm lợi ích khác nhau sẽ có những tư duy khác nhau cho các vấn đề chính sách. Ai cũng mong muốn điều họ quan tâm được chọn làm vấn đề chính sách.

* Ai quyết định vấn đề nào sẽ là vấn đề chính sách

Trong điều kiện chung, quản lý nhà nước có sự tham gia không chỉ của nhà nước mà của các lực lượng chính trị - xã hội khác, vì vậy việc quyết định vấn đề chính sách thuộc về tất cả các tổ chức trong hệ thống chính trị.

Trong điều kiện của Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất, không có sự phân chia nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thì một chính sách công được đưa ra đều có sự tham gia của ba cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp.

* Cơ quan hành pháp có vai trò quan trọng trong việc lựa chọn vấn đề chính sách

Đa số các vấn đề chính sách đều được các cơ quan hành pháp đưa ra và trao đổi, lấy ý kiến của công dân và các tổ chức chính trị - xã hội. Xác định vấn đề nào trở thành vấn đề chính sách phần lớn thuộc về chính phủ - cơ quan thực thi quyền hành pháp. Quyền quyết định của các nhà hành pháp đối với các vấn đề chính sách thông qua quyền lập quy của chính phủ.

Lựa chọn vấn đề chính sách là thể hiện năng lực của chính phủ. Chính phủ là người biết rõ vấn đề nào cần phải giải quyết và giải quyết như thế nào là tốt nhất. Hơn ai hết, chính phủ là người biết rõ nhất khả năng của mình có thể giải quyết được vấn đề đưa ra hay không.

* Một số nội dung cần quan tâm khi quyết định lựa chọn vấn đề chính sách

 - Vấn đề chính sách đề cập đã có hay chưa? Nếu có thì chính sách đó đang tập trung vào những nội dung gì?

 - Nếu cần một chính sách mới thì chính sách này sẽ tập trung vào những vấn đề gì?

 - Ai nhận được lợi ích tử các chính sách đang có và nhận được những gì?

 - Vấn đề chính sách nằm trong khuôn khổ pháp lý nào?

 - Kết quả mà chính sách dự kiến sẽ tạo ra là gì?

 - Chi phí, hiệu quả, đầu vào, đầu ra; nhu cầu về nguồn nhân lực…

Bước 3: Xây dựng chính sách

Xây dựng chính sách tức là viết văn kiện chính sách thể hiện những mục tiêu mà chính sách mong muốn đạt được cũng như những điều kiện cần thiết để đạt được các mục tiêu đó. Nói cách khác, xây dựng chính sách là làm rõ hơn việc giải quyết vấn đề chính sách.

* Một số vấn đề cần quan tâm khi xây dựng chính sách

 - Cần có chiến lược trong xây dựng chính sách, tránh tư duy theo nhiệm kỳ.

 - Chính sách cần tương đối ổn định. Hiện tượng phổ biến hiện nay, nhất là ở các cơ quan hành chính nhà nước là tư duy “tân quan tân chính sách”.

 - Tìm mọi biện pháp để có được những thông tin cần thiết liên quan đến chính sách.

 - Xác định thời gian cho các mục tiêu của chính sách.

 - Vấn đề nguồn lực cần thiết cho việc triển khai chính sách.

* Người xây dựng chính sách

Xây dựng chính sách cần có sự tham gia của tất cả các bên liên quan: Chính phủ, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, người dân, các nhà khoa học, chuyên gia.

 - Các cơ quan của chính phủ đưa ra các sáng kiến chính sách, được giao xây dựng dự thảo các vấn đề chính sách.

 - Cơ quan lập pháp (Quốc hội) đóng vai trò trọng tài phê duyệt, thông qua chính sách.

 - Các tổ chức chính trị - xã hội đóng góp ý kiến xây dựng chính sách và phản biện chính sách.

 - Các tổ chức tư vấn và các chuyên gia đóng vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng nội dung chính sách.

* Xây dựng nội dung của chính sách

Xây dựng nội dung chính sách là một vấn đề rất phức tạp, đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực. Nội dung của một chính sách rất đa dạng, nhưng trên thực tế chính sách cần đề cập những vấn đề sau:

 - Xác định rõ mục đích, mục tiêu của chính sách.

 - Để đạt được mục tiêu đã vạch ra cần chỉ rõ phải làm gì; ai làm; khi nào làm; làm ở đâu và làm như thế nào.

 - Các nguồn lực để thực hiện chính sách.

 - Các giải pháp giải quyết khó khăn khi gặp phải.

 - Các kết quả, sản phẩm mà chính sách tạo ra được đo lường như thế nào.

* Một số nguyên tắc cần quan tâm khi xây dựng nội dung chính sách

 - Bảo đảm tính chính trị: chính sách đó phải phục vụ cho mục tiêu của giai cấp cầm quyền. Một chính sách đưa ra càng ít sự chống đối càng tốt.

 - Bảo đảm tính hợp pháp của chính sách: không trái với hiến pháp và pháp luật của nhà nước.

 - Kết hợp hiệu quả kinh tế với hiệu quả xã hội, chính sách phải được sự ủng hộ của các tầng lớp nhân dân, mang lại hiệu quả xã hội rõ rệt.

 - Phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, phù hợp với trình độ dân trí, văn hóa, phong tục tập quán…

 - Tính tới các tác động trước mắt và tác động lâu dài.

 - Bảo đảm tính khoa học, công nghệ, môi trường.

 - Phù hợp với xu thế khu vực hóa, toàn cầu hóa. Chính sách phải phù hợp với chính sách của các nước trong khu vực và thế giới, nhất là khi Việt Nam đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Khu vực mậu dịch tự do ASEAN (AFTA), Diễn đàn hợp tác châu Á – Thái Bình Dương (APEC)…

Xây dựng nội dung chính sách bao gồm cảviệc xây dựng các công cụchính sách. Đó là những biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu mà chính sách đã đềra.