Chức năng lập kế hoạch trong quản lý công(1)

II/ CÁC CHỨC NĂNG TRONG QUẢN LÝ CÔNG

Theo L. Gulick quản lý công và quản lý tư đều có bảy chức năng: lập kế hoạch; tổ chức; nhân sự; chỉ huy; phối hợp, kiểm tra; và tài chính (trong cụm từ POSDCORB: Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reviewing and Budgeting).

Henry Fayol nêu năm chức năng trong quản lý: lập kế hoạch; tổ chức; chỉ huy; phối hợp; và kiểm tra.

G.T. Allion đã đưa ra một danh sách tổng hợp bao gồm các chức năng cơ bản của nhà quản lý ở cả khu vực công và khu vực tư.

1. Chức năng lập kế hoạch

Lập kế hoạch là một trong những chức năng cơ bản nhất, phổ biến nhất của quản lý công. Chức năng này tồn tại và bắt buộc phải tồn tại trong mọi tổ chức công dù đó là các tổ chức sản xuất kinh doanh hay các doanh nghiệp, các công ty  xuyên quốc gia. Đó cũng là chức năng của mọi tổ chức, không phân biệt tổ chức đó hoạt động trong nền kinh tế thị trường, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hay tư bản chủ nghĩa.

Lập kế hoạch là một trong những công việc khó khăn nhất, phức tạp nhất và cũng là nơi thể hiện cao nhất năng lực của các nhà quản lý công. Chức năng lập kế hoạch đòi hỏi vận dụng nhiều loại kiến thức khác nhau về chính trị, kinh tế, xã hội cũng như một số kỹ năng về lập kế hoạch. Trong chức năng lập kế hoạch, phân tích và dự báo là những kiến thức không thể thiếu được của các nhà quản lý công.

a. Tầm quan trọng của việc lập kế hoạch

Trong hoạt động quản lý công, việc lập kế hoạch đóng vai trò quan trọng. Không có kế hoạch tốt, một tổ chức công không thể xác định mục tiêu mà mình muốn đạt được và cách thức mà tổ chức công cần làm để đạt tới mục tiêu. Lập kế hoạch luôn gắn liền với việc lựa chọn phương hướng hành động để đạt tới mục tiêu của bất kỳ tổ chức nào. Lập kế hoạch không chỉ là chức năng cơ bản của các nhà quản lý công ở mọi cấp độ mà nó còn liên quan tới tất cả các chức năng còn lại của quá trình quản lý. Những chức năng khác, như chức năng thiết kế tổ chức, nhân sự, lãnh đạo, kiểm tra đều phải dựa trên nền tảng của các kế hoạch đã được vạch ra từ trước. Như vậy, chức năng lập kế hoạch bao giờ cũng phải được thực hiện trước khi thực hiện các chức năng khác.

Tầm quan trọng của việc lập kế hoạch được thực hiện ở những mặt cơ bản sau đây:

 - Kế hoạch chỉ ra con đường đi tới mục tiêu một cách chính xác: muốn thực hiện được mục tiêu mà tổ chức đã xác định cần phải chỉ rõ cách thức để đi tới mục tiêu và chuẩn bị các nguồn lực (nhân lực và vật lực) cũng như phân bổ các nguồn lực đó một cách hợp lý. Không có kế hoạch, các hoạt động của tổ chức sẽ diễn ra một cách ngẫu nhiên, tự phát và khó có thể được định hướng theo các mục tiêu, các nhà quản lý công sẽ hành động theo kiểu ứng phó với các thay đổi, không xác định được rõ ràng họ thực sự cần đạt tới cái gì. Thiếu kế hoạch là nguyên nhân của những hoạt đọng manh mún, nó sẽ làm cho tổ chức luôn bị động, thiếu sự phối hợp hiệu quả.

 - Kế hoạch cụ thể làm tăng hiệu quả của công việc: với một bản kế hoạch chi tiết, cụ thể và chính xác, mỗi người trong tổ chức đều có thể nhận rõ những đòi hỏi cũng như quyền lợi và trách nhiệm của mình. Việc lập kế hoạch hướng các nỗ lực của mọi người, mọi tổ chức vào việc đạt mục tiêu và giảm bớt các hoạt động đi chệch mục tiêu. Không có kế hoạch, các nhà quản lý công sẽ không thể biết chính xác cần tổ chức các nguồn lực như thế nào cho có hiệu quả. Một kế hoạch tốt giúp cho tổ chức tiết kiệm chi phí, giúp cho nhà quản lý thấy trước được cách thức xử lý các vấn đề có thể phát sinh và dự kiến trước các nguồn lực cần thiết. Nó giúp cho các hoạt động trong tổ chức công trở nên rõ ràng, không chồng chéo lên nhau và qua đó hạn chế tối đa việc sử dụng lãng phí các nguồn lực.

 - Kế hoạch giúp nhà quản lý công hạn chế rủi ro khi ra quyết định: khi một công việc được tiến hành theo kế hoạch, các bước của nó đã được trù định sẵn. Như vậy, thay cho các quyết định mang tính giải pháp, tình thế không có dự định trước, nhà quản lý khi có kế hoạch có thể ban hành các quyết định đã được cân nhắc kỹ càng. Tất nhiên, kế hoạch, nhất là trong bối cảnh kinh tế thị trường như hiện nay, không phải là bất biến và cũng không thể lường trước được hết các rủi ro. Các kế hoạch càng lớn, càng lâu dài thì tính rủi ro càng cao. Nhưng việc có một kế hoạch cho phép nhà quản lý công ít nhất là có những phương hướng để đối phó với những rủi ro nếu chúng xảy ra.

 - Kế hoạch là cơ sở của việc kiểm tra: lập kế hoạch và kiểm tra là hai công việc có liên quan mật thiết với nhau trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý. Không có kế hoạch thì sẽ không có cơ sở để kiểm tra vì bản chất của kiểm tra chính là việc so sánh những kết quả đã thực hiện được với những mục tiêu đã đề ra trong kế hoạch.

 - Kế hoạch giúp nhà quản lý công ứng phó với những thay đổi diễn ra bên trong và bên ngoài tổ chức: mỗi tổ chức luôn phải đối mặt với những thay đổi diễn ra bên trong và bên ngoài tổ chức. Tổ chức có tồn tại và phát triển được hay không là nhờ vào việc nó có thích ứng được những thay đổi đó hay không. Việc tổ chức có thay đổi phù hợp với những thay đổi đó hay không phụ thuộc nhiều vào các kế hoạch phát triển của tổ chức, nhất là các kế hoạch chiến lược.

Lập kế hoạch là một tiến trình kết hợp của tất cả các mặt hoạt động của nhà quản lý, là việc xác định chủ thể quản lý mong muốn cái gì và làm thế nào để đạt được mong muốn đó. Hay nói cách khác, lập kế hoạch là trả lời câu hỏi làm cái gì, làm như thế nào, ai làm, làm khi nào và làm ở đâu.

b. Phân loại kế hoạch

Phân loại kế hoạch căn cứ vào tính chất của kế hoạch, thời gian của kế hoạch, đối tượng điều chỉnh của kế hoạch…

 - Phân loại theo tính chất của kế hoạch

Trong một tổ chức, kế hoạch được chia thành kế hoạch chiến lược và kế hoạch thực thi hay kế hoạch hoạt động.

+ Kế hoạch chiến lược: là các kế hoạch áp dụng cho toàn bộ cơ quan, tổ chức, các cấp hành chính, thiết lập các mục tiêu tổng thể và xác định vị trí tương lai của cơ quan, tổ chức hoặc địa phương trong môi trường hoạt động cụ thể.

+ Kế hoạch thực thi: là các kế hoạch chỉ rõ các chi tiết cụ thể về cách thức để đạt được các mục tiêu trong kế hoạch chiến lược. Đó là những kế hoạch hoạt động hàng tuần, hàng tháng, hàng quý.

Các kế hoạch chiến lược và thực thi khác nhau ở khuôn khổ thời gian, phạm vi tác động và mức độ cụ thể của các mục tiêu. Các kế hoạch thực thi thường có thời gian ngắn hơn. Các kế hoạch tuần, tháng, quý hầu hết là các kế hoạch thực thi. Các kế hoạch chiến lược hướng đến một thời gian dài, thường là 5 năm trở lên. Chúng cũng có phạm vi tác động rộng hơn và ít giải quyết những vấn đề quá chi tiết, cụ thể. Các kế hoạch chiến lược xây dựng các chủ trương, chính sách, mục tiêu chính (thiên về định tính), trong khi đó các kế hoạch thực thi thừa nhận các mục tiêu trong kế hoạch chiến lược và đưa ra các giải pháp, mục tiêu cụ thể (thiên về định lượng) để đạt được mục tiêu đó.

 - Phân loại theo thời gian của kế hoạch

Theo khuôn khổ thời gian, kế hoạch được phân thành kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn.

+ Kế hoạch dài hạn: đề ra các chương trình, mục tiêu và các hoạt động nhằm tạo ra thay đổi cơ bản trong đời sống kinh tế - xã hội ở cơ quan, tổ chức, đề ra những giải pháp lớn để thực hiện những mục tiêu. Kế hoạch dài hạn có thể được xác định từ 5 năm, 10 năm, 20 năm tùy theo yêu cầu và hoàn cảnh cụ thể của từng cơ quan, đơn vị.

Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; kế hoạch nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân; kế hoạch chuyển dịch cơ cấu kinh tế để phát triển bền vững; kế hoạch nâng cao chất lượng giáo dục, đào tạo, nâng cao hiệu quả hoạt động khoa học và công nghệ; kế hoạch xóa đói giảm nghèo, đẩy lùi các tệ nạn xã hội… là những kế hoạch dài hạn.

+ Kế hoạch trung hạn:được xây dựng để phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu của các kế hoạch dài hạn. Kế hoạch trung hạn thường có thời gian thực hiện từ 1 năm đến dưới 5 năm.

+ Kế hoạch ngắn hạn: là những chương trình hành động cụ thể, thường là kế hoạch tháng, quý hoặc 6 tháng đến dưới 1 năm. Kế hoạch ngắn hạn có thể là kế hoạch tổng hợp hoặc kế hoạch đặc thù ngành.

Phân loại kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn thường gắn với quy mô của các mục tiêu cần đạt được. Kế hoạch càng dài hạn thì việc xây dựng càng phức tạp, đòi hỏi sự nghiên cứu và phân tích kỹ lưỡng hơn các kế hoạch ngắn hạn.

 -  Phân loại theo đối tượng điều chỉnh

Đây là cách phân loại kế hoạch dựa vào đối tượng điều chỉnh của kế hoạch. Theo cách phân loại này, có các loại kế hoạch sau: kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; kế hoạch nhân sự, kế hoạch tài chính, kế hoạch dự án.

+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội: là kế hoạch phát triển các lĩnh vực kinh tế, như công nghiệp, nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, du lịch, dịch vụ, giao thông, vận tải…; các lĩnh vực xã hội, như chính sách phát triển văn hóa – giáo dục, trật tự an toàn xã hội, chính sách đối ngoại…

+ Kế hoạch nhân sự: là kế hoạch xác định nhu cầu nhân sự tương lai cho một cơ quan, tổ chức, về số lượng, chất lượng (kiến thức, kỹ năng và thái độ đối với công việc) và thời điểm cung cấp  nhân lực cho việc thực hiện các chương trình hành động cụ thể. Kế hoạch nhân sự cũng xác định những biện pháp cần thiết để đáp ứng nhu cầu nhân sự nhằm bảo đảm cho cơ quan, tổ chức hoàn thành những chức năng, nhiệm vụ của mình.

+ Kế hoạch tài chính (ngân sách): là kế hoạch xác định khả năng thu và nhu cầu chi ngân sách, bao gồm tổng thu, tổng chi và các khoản mục thu, chi trong kỳ ngân sách. Đồng thời, kế hoạch tài chính xác định các biện pháp để tăng các nguồn thu và chi ngân sách có hiệu quả cho từng dự án, từng thời gian thích hợp.

+ Kế hoạch dự án: là kế hoạch lập và thực hiện một dự án tại cơ quan, đơn vị, bao gồm việc xác định mục tiêu, các công việc và hoạt động cần phải tiến hành, cách thức thực hiện, quản lý công việc và nguồn lực cần thiết cho các hoạt động đó nhắm hoàn thành dự án.

c. Các thành phần của kế hoạch

Quá trình lập kế hoạch là quá trình xác định các thành phần chủ yếu sau: mục tiêu của kế hoạch, phương hướng và các biện pháp thực hiện, các nguồn lực và dự kiến phân công thực hiện kế hoạch.

 - Mục tiêu của kế hoạch: xác định những kết quả tương lai mà nhà quản lý công mong muốn (kỳ vọng) đạt được. Các mục tiêu này cần căn cứ vào các nguồn lực của tổ chức, kết quả đã đạt được trong quá khứ, có thể là những mong muốn của nhà quản lý công, là những sức ép từ phía xã hội.

 - Phương hướng và các biện pháp thực hiện: phương hướng là xác định định hướng những hành động chủ yếu trong tương lai. Biện pháp là xác định những hoạt động cụ thể được dự kiến triển khai để đạt những mục tiêu đã đặt ra.

 - Các nguồn lực: bao gồm nguồn lực hiện có và nguồn lực tiềm năng. Nguồn lực hiện có là những nguồn lực đã có sẵn, chỉ cần đưa chúng vào sử dụng. Nguồn lực của một tổ chức, cơ quan bao gồm: nguồn lực vật chất; tài chính; nguồn nhân lực; nguồn lực tổ chức; nguồn lực trí tuệ…

 - Dự kiến phân công thực hiện và thời gian thực hiện kế hoạch: đó là việc phân công công việc và giao trách nhiệm cho các cá nhân, bộ phận, ai là người hướng dẫn và chỉ đạo họ thực hiện kế hoạch. Trao quyền và thiết lập các mối quan hệ giữa các cá nhân và bộ phận có liên quan trên cơ sở mối quan hệ quyền hành và chức năng.

Bốn thành phần trên của kế hoạch có mối quan hệ mật thiết với nhau. Các mục tiêu phải được xác định phù hợp với các nguồn lực của cơ quan, đơn vị. Các nguồn lực của cơ quan, đơn vị có thể phát huy được hay không lại phụ thuộc vào những biện pháp mà nhà quản lý công áp dụng.

d. Các nguyên tắc trong việc lập kế hoạch

 - Nguyên tắc phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và đạt mục tiêu.

Kế hoạch của các cơ quan, tổ chức phải phù hợp, không trái với chủ trương, chính sách của Đảng; Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều phải hướng tới những mục tiêu nhất định, trong đó hoạt động lập kế hoạch cũng vậy. Do đó, mục đích của mọi kế hoạch là phải hướng mọi nỗ lực của các cá nhân, bộ phận vào việc hoàn thành các mục tiêu chung của tổ chức.

 - Nguyên tắc hiệu quả.

Các nguồn lực của chúng ta là có hạn trong khi đó mong muốn của chúng ta là vô hạn. Vì vậy, một yêu cầu cơ bản trong mọi hoạt động của tổ chức là phải bảo đảm tính hiệu quả, tức là với một nguồn lực nhất định phải đem lại kết quả cao nhất hoặc đạt một kết quả nhất định nhưng với mức chi phí các nguồn lực thấp nhất.

 - Nguyên tắc phù hợp và cân đối.

Để bảo đảm tính khả thi của kế hoạch khi xây dựng kế hoạch phải dựa trên cơ sở khoa học và phù hợp với điều kiện thực tế, tránh tình trạng chủ quan duy ý chí, xây dựng những kế hoạch viển vông, không thể thực hiện được.

Khi xây dựng kế hoạch cần bảo đảm tính cân đối giữa các yếu tố cấu thành, mục tiêu phải phù hợp với nguồn lực, các hoạt động phải được tiến hành nhịp nhàng, phải cân đối giữa nguồn lực với các biện pháp, giữa các phương tiện thực hiện với con người… để tránh tình trạng dư thừa, lãng phí các nguồn lực.

 - Nguyên tắc linh hoạt.

Các kế hoạch cũng chỉ là những dự định về các hoạt động trong tương lai, trong khi đó tương lai luôn thay đổi, chính vì vậy các kế hoạch cũng chỉ mang tình tương đối. Do đó, các kế hoạch được xây dựng phải bảo đảm tính linh hoạt để giảm bớt rủi ro do các ảnh hưởng không mong đợi xảy ra.

e. Căn cứ để lập kế hoạch

Lập kế hoạch là xác định mục tiêu và cách thức để đạt các mục tiêu đó, vì vậy việc lập kế hoạch phải dựa vào những căn cứ nhất định, cụ thể:

 - Căn cứ vào các nguồn lực của cơ quan, đơn vị

Xác định khả năng, tiềm lực trong việc xây dựng và thực hiện kế hoạch là việc xác định các nguồn lực của cơ quan, đơn vị. Khả năng chính là nguồn lực thực tế hiện có, những nguồn lực có sẵn, có thể đưa vào sử dụng ngay. Tiềm lực chính là những nguồn lực tiềm năng – những nguồn lực được xác định là có thể có trong tương lai. Những nguồn lực tiềm năng cần phải được tính đến đặc thù không chắc chắn của nó, đồng thời phải tính đến khả năng huy động những nguồn lực này vào sử dụng.

Để đạt được những mục tiêu đặt ra thì việc xác định khả năng, tiềm lực là một công việc quan trọng. Vì nếu không xác định được hoặc xác định không chính xác các nguồn lực của cơ quan, đơn vị thì việc xây dựng kế hoạch sẽ thiếu cơ sở khoa học và không thực tế.

 - Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị

Mỗi cơ quan, đơn vị được thành lập nhằm thực hiện một mục đích nhất định hay có sứ mệnh nhất định. Chính mục đích hay sứ mệnh này quy định mọi hoạt động của các cơ quan, đơn vị đó trong suốt quá trình tồn tại của nó. Mục đích hay sứ mệnh này được cụ thể hóa thành các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn xác định và chính những điều đó quy định phạm vi hoạt động của cơ quan, đơn vị và trở thành những căn cứ trực tiếp khi lập kế hoạch.

 - Căn cứ vào tình hình thực hiện kế hoạch của cơ quan, đơn vị

Khi lập kế hoạch cần phải căn cứ vào kết quả thực hiện kế hoạch của các thời kỳ trước đó. Trong trường hợp các kỳ kế hoạch vừa qua thực hiện không đạt mục tiêu kế hoạch đặt ra có thể cho chúng ta thấy việc xác định các mục tiêu của kỳ kế hoạch đó quá cao so với khả năng, hoặc trong trường hợp kỳ kế hoạch trước thực hiện vượt mức rất cao, thì cũng có nghĩa là khi xây dựng kế hoạch cho kỳ đó đã xác định mục tiêu quá thấp, dưới khả năng thực tế của cơ quan, đơn vị.

 - Căn cứ vào dự báo về tình hình phát triển kinh tế - xã hội

Giữa lập kế hoạch và dự báo có mối quan hệ tiền đề. Dự báo cung cấp thông tin để các nhà lập kế hoạch xây dựng mục tiêu, phân tích những điểm mạnh và điểm yếu về các nguồn lực, những cơ hội và thách thức của cơ quan, đơn vị trong kỳ kế hoạch. Dự báo càng chính xác, càng đầy đủ thì chất lượng của các kế hoạch càng cao và vì vậy việc thực hiện kế hoạch càng thuận lợi. Chính các kế hoạch và việc thực hiện kế hoạch cũng cung cấp các thông tin để đánh giá chất lượng của công tác dự báo, là căn cứ cho các lần dự báo tiếp theo.

 - Căn cứ vào các kế hoạch của cấp trên

Khi xây dựng kế hoạch cần căn cứ vào kế hoạch của cấp trên trực tiếp để tránh sự mâu thuẫn và theo đường lối chung.

Khi lập kếhoạch phát triển kinh tế- xã hội hằng năm, bên cạnh việc căn cứvào định hướng kếhoạch phát triển kinh tế- xã hội của cấp trên, cần dựa vào các chủtrương, chính sách phát triển kinh tế- xã hội của Nhà nước, đặc biệt là nghịquyết vềphát triển kinh tế- xã hội 5 năm do Đại hội Đảng đềra.